要厘清北宋前期政治格局及制度设施的发展轨迹，不能不把我们关注的时段放长；而且，尽管新王朝的建立为制度更革提供了契机，却并不意味着全新制度的开始。历史上官僚政治制度的建设、存在与发展，事实上是与统治者的政治行为相关的、多种因素交错互动的社会过程；制度本身是处于不断调整建构之中的。把握制度运作更革过程中的阶段性环节，即成为我们认识该制度的关键所在。

本文所特别关注的，是“机要之司”枢密院逐步解脱其作为皇帝近密私属性质的过程。从帝王任用宦官掌机要，一变而任用亲信僚属，再变而为主要任用文臣，虽然反复错综而非直线发展，却基本上反映出这一机构逐渐由内廷向外朝转变的路径。本文希望通过对于晚唐以来枢密院职能性质的演变以及宋初枢密院长官人选背景的分析，探索该机构性质在北宋初年次第转变的曲折轨迹。

一

枢密使制度的形成，有一过程 [５] 。宦官掌机要，既是唐代后期政治运作中酿成的重大问题，也是开元天宝以来中枢决策、实施体制变化的产物 [６] 。宦官专权所侵夺的主要是南衙宰相之职权；这种状况之所以能够持续百年之久，既是由于内廷枢务处理体制发生了变化，也是由于从根本上来说，其背后有皇帝的默许甚至支持。以宦官掌机要，是皇帝任用密迩“家奴”以制约外朝之努力的组成部分。就一般情形而言，当时的宦官对于皇帝虽跋扈又依附，皇帝对于宦官既戒惧亦倚赖；只是在双方矛盾激化的情形下，才势如水火而互不相容。
天复元年（901）正月，唐昭宗亲遭废立之余，乘成功擒杀“四贵”之机，宣布革除以往“宰臣延英奏事，枢密使侍侧，争论纷然……挠权乱政”的状况，但也不过下令“俟宰臣奏事毕，方得升殿承受公事” [７] ；并且当即任命了新的枢密使。当时，尽管宰相崔胤、陆扆曾上言反对“中官典兵”，建议由自己兼主左右神策军，他们却并未建议由外官执掌枢密。这正是由枢密使沟通宫禁内外的特殊性质所决定的。

朱温强行缴夺了宦官长期把持的军事、机要权。天祐元年（904），枢密使一职，命其“亲吏”蒋玄晖担当。是为外朝臣僚担任此职之始。这一转变在当时之所以可能实现，是权力中心已经发生了转移的结果。次年蒋玄晖得罪后，继之短暂“知枢密”的王殷，亦为朱温亲随。其后一度废枢密使不置。

五代时期，国家政治体制的运转，以军机要事为中心；枢密使有着特殊重要的作用，通常由具有实际军政斗争经验而又获知于主子、受到器重的武将或文吏担当。这些人大多是辅佐皇帝夺取政权的心腹亲信；其职任性质，仍然属于供职于皇帝身边的“内职” [８] 。

后梁置崇政院。据《资治通鉴》卷二六六，开平元年（907）四月辛未条，以宣武掌书记、太府卿敬翔知崇政院事，以备顾问、参谋议；于禁中承上旨，宣于宰相而行之。宰相非进对时有所奏请，及已受旨应复请者，皆具记事因崇政院以闻。得旨则宣于宰相。

在解释“崇政院”设置时，不少记载直接称之为“即枢密院”，但这一改动，并非简单的名称更易。这一机构的职权被正式扩充为“备顾问、参谋议”；而且，称谓的变更，在保留了必要职任的同时，又示人以改弦更张之意。

从这段话中我们也看到，“知崇政院事”居于禁中，其职掌是：一，在皇帝身边参与机要事务的决策；二，在禁中的君主与外廷的宰相之间内外沟通。该职并不直接指挥朝政，仍然具有“内职”性质；但它不再由“内臣中使”担当，而是由皇帝亲信文吏或武臣担任——衔接这一转变两端的是其“亲随”实质。当时的“知崇政院事”敬翔，即自视为“朱氏老奴” [９] 。这一职任以外臣而掌内廷机事，在一定程度上具有过渡的性质，被视为皇帝的“私人”，显然尚未完成向外廷中枢机构首脑的转化。

北宋前中期，欧阳修、宋敏求、沈括等人都曾在史馆中见到过后梁时期的《宣底》，从中可窥得当时中书与崇政院关系之一斑。

《新五代史》卷二四《郭崇韬安重诲传论》：

予读《梁宣底》，见敬翔、李振为崇政院使，凡承上之旨，宣之宰相而奉行之。宰相有非其见时而事当上决者，与其被旨而有所复请者，则具记事而入，因崇政使闻，得旨则复宣而出之。梁之崇政使，乃唐枢密之职，盖出纳之任也；唐常以宦者为之，至梁戒其祸，始更用士人。其备顾问、参谋议于中则有之，未始专行事于外也。至崇韬、重诲为之，始复唐枢密之名，然权侔于宰相矣。后世因之，遂分为二：文事任宰相，武事任枢密。枢密之任既重，而宰相自此失其职也。

沈括《梦溪笔谈》卷一《故事》解释“宣底”含义说：

予按唐故事，中书舍人职掌诏诰，皆写四本：一本为底，一本为宣。此“宣”谓行出耳，未以名书也。晚唐枢密使自禁中受旨，出付中书，即谓之“宣”。中书承受，录之于籍，谓之“宣底”。……梁朝初置崇政院，专行密命。至后唐庄宗复枢密使，使郭崇韬、安重诲为之，始分领政事。

从“行密命”到“领政事”，后唐时期的枢密院，职权明显扩张。《五代会要》卷二四《枢密使》说：“后唐同光元年十月，崇政院依旧为枢密院。”其实，所谓“依旧”者，只是名称而已。从中唐枢密之设，到后梁崇政院、后唐枢密院，其职责自出纳帝命而非法干政，再到参预谋议、“专行密命”，复至分领军国大政。名称的改易恢复背后，是实际职权的不断变化。

高承《事物纪原》卷四《枢密》条引《君臣政要》云：

后唐庄宗始用郭崇韬分中书兵房置枢密院，与宰相分秉朝政。

这一措置，并非简单的府属调动。这一说法也提示我们，后唐枢密院不是直接承接后梁崇政院而来，而是建立于职能机构调整基础之上的。晚唐至后梁，宰相机构中书门下事实上已经无法操纵军政事务；至此，兵房自中书正式分离，保证了军事机要权的集中统一。枢密院有了整备的专属部门，职能扩大，成为正式的外朝机构，并且明显侵夺着宰相职权。枢密使权力进入其最盛期。司马光《资治通鉴》中说：

梁太祖以来，军国大政，天子多与崇政、枢密使议，宰相受成命，行制敕，讲典故，治文事而已。 [１０]

王鸣盛《十七史商榷》卷九五“郭崇韬安重诲皆枢密兼节度”条中也对比道：

唐时侍中、中书令不轻授，而同三品、同平章事即为宰相。若五代，则又必以兼枢密者方为有相权；如豆卢革辈，但有相名耳。

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