这一变化为保护区带来发展机遇，又在管理方面向保护区提出了严峻挑战，焦点还是如何协调保护与发展之间的冲突。生态旅游强调回归自然、保护环境、促进社区经济发展、提高公民环境意识，这一概念正是从可持续发展的角度提出来的^[11、12]。它与生物圈保护区的目标有许多相近之处，因而有可能通过自然保护区开展生态旅游使自然保护和地区经济一起摆脱困境。这将是自然保护区对我国自然保护和经济发展作出的重要贡献。处在冲突与困惑之中的自然保护区和当地社区迫切需要的是能够促进保护与经济双赢的发展途径。但越是同时顾及环境与发展两个方面的需求，所要求的管理越加科学和精细。生态旅游的开展关键在于管理，在于把旅游带来的负面影响控制在环境可承受的限度。管理严重滞后是目前出现许多负面影响的根本原因。真正按照生态旅游原则实行管理，保护区将遇到两个新的课题：一是过去毫不熟悉的旅游管理；二是必须走出封闭式保护的思路，实行“开放式、参与式、适应式”的新型管理。

1.9 传统的管理模式受到挑战

　　保护地管理体制的传统模式是通过行政手段自上而下的强制性管理。该模式的特点是管理目标简单明确，但成本高，它适于数量不多的重点保护区和人口压力不大、经济实力较强的国情条件。随着保护地数量的迅速增加，保护地的目标和功能趋于多元化，逐渐发展起来的是参与合作型的管理模式，成为新的趋势。

　　到目前为止，我国所实行的自然保护区政策基本上是抢救式的保护政策，属于强制管理。然而，由于国家经济能力所限，处在强制管理体制中的保护区机构却得不到所需要的足够投入，而使这一模式陷入困境。建立的保护区数量越多，所陷入的困境越深。另外，在强制管理体制下当地社区群众往往处于被动的或与保护区对立的地位，不利于协调与当地经济发展的矛盾，反而经常加剧这一矛盾。实践要求我们必须在自然保护区管理体制方面作出新的选择。完全的参与合作型管理是以社区为主的自发性的保护行为，这种保护管理与当地发展尤其是社区利益联系紧密，投入成本最低，是最理想的模式。但是显然我们尚不具备全面实行这种理想模式的普遍条件，例如，以环境破坏换取经济发展的非理性行为广泛存在，公众环境意识和自觉性差，危害自然保护的不法活动和犯罪行为仍然存在，非政府组织和团体的作用微弱，社会捐助渠道不发育等等。看来两种极端的管理模式都不适宜我国目前的状况，而我们所需要的是两种模式的结合。这种结合型模式应该是既保持一定程度的强制管理成分又鼓励参与合作。对不同的保护区这种结合型模式可以有不同的侧重。另外随着发展阶段的变化，各种管理模式也需要相应地进行调整。

图 2 保护地管理体制模式序列 ^[13]
Fig.2 A continuum: management models of protected arees

2 对管理政策的改革建议

　　我国自然保护区管理体系中出现了自身体制中的责任不清和先天的与当地经济发展脱节两方面问题。而解决这些问题已不是单方面政策调整所能做到的，需要的是综合配套的政策变革，几乎每一个重要的政策变化都需要其它方面政策变化的配合。本文提出了改革体制、明晰责任和推进参与式管理的政策建议，同时还提出了与上述两方面都密切相关的持续利用和管理保护区内资源的政策建议。这 3 个方面或许将是构成今后自然保护区政策法规框架的基本部分。另外，所提出的建议主要是针对国家级自然保护区，而未详细涉及其它级别的自然保护区。

2.1 改革体制、明晰责任

　　(1) 将国家级自然保护区的发展建设纳入中央的社会与经济发展计划，加强投入并由中央政府直接管理，包括定编定额，任命和考核干部，同时精简队伍，实行公务员制度，以从根本上理顺国家对保护区的管理责任，使保护区的经费得到基本保证，真正集中于保护管理。

　　(2) 对国家级自然保护区实行统一管理，解决部门分割问题。这里提出两个方案：方案 1 可一步到位，彻底解决问题；方案 2 难度小，可操作性相对较强。

　　方案 1：建立统一管理国家级自然保护区的专门机构；

　　方案 2：改进目前实行的综合管理与分部门管理结合的办法，综合管理部门不再直接管理保护区，而专门负责国家级自然保护区的政策、法规、规划、选建、预算、编制、检查、监督和协调各部门等方面的工作。

　　(3) 按照保护目的、利用价值和可利用程度对自然保护区分类，并制定相应的政策予以区别管理。同时针对每个国家级自然保护区的情况建立具体的管理法规或条例，实行“一区一法”。使国家可集中有限财力于重点保护区，同时促进其它保护区发挥其多种价值，与经济发展密切结合起来。

　　(4) 自然保护区，尤其是实行公务员制度后的国家级自然保护区机构不再直接参加与保护区资源有关的经营活动，实行政企分离，合理收费，如门票、管理费和资源补偿费等将是保护区创收的主要来源。此举的意义是使保护区管理机构集中于管理，同时保持一定的激励开展创收，另外把经营机会让与社区和企业有利于建立伙伴合作关系。

2.2 推进开放式、参与式、适应式的管理

　　(1) 把促进当地可持续发展列为自然保护区管理的重要目标之一，并在有关法规政策中明确规定下来，以从目标上修正目前的管理政策，使自然保护区的建设管理与可持续发展的总目标更加密切地结合起来。

　　(2) 在每个自然保护区建立联合管理委员会，其组成应包括当地社区、当地政府、保护区、与保护区资源利用有关的企业、科研单位和非政府组织的代表。联合管理委员会的主要职能是协调保护与发展之间的事务，工作重点是在缓冲区和过渡区。同时在保护区管理机构设置社区科，把社区发展纳入保护区的管理议程。

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