2 我国城市生活垃圾对策中存在问题分析

　　改革开放以来，我国对城市垃圾治理投入大量人力、财力和物力，取得了很大成绩。但从整体上看，仍不适应城市建设和发展的需要，存在诸多根本性的矛盾。

2.1 对策视点上的局限性

　　随着经济的发展和消费水平的提高，城市垃圾越来越多，不仅大量浪费资源，而且成为环境污染的要素。这种现象显然违背国务院提出的可持续发展的基本战略。而我国垃圾问题的对策均局限于垃圾产生之后，管理组织、作业队伍、法规设置和资金技术投向，都是针对垃圾产生之后的，是被动接受垃圾的管理对策。为了节省资源，遏制环境污染，减少治污费用，可以借鉴部分发达国家的作法，将垃圾对策的视点和重心前移（图 2），前移到社会物流的源头。在资源开发、生产、流通、消费和废弃物的各个环节上，避免与消减垃圾的产生，循环利用资源，这既节省了资源，又减少了污染，降低了垃圾对策费用。

图 2 城市垃圾对策的新视点
Fig.2 New views on urban refuse disposal

　　对于经过有效消减措施后，而不能不产生的那些垃圾，再度采用垃圾分类、分选、焚烧制能和无机物制砖等办法，使其资源化和无害化。

2.2 管理体制上的被动性

　　目前我国环卫部门既是法规的制定者，又是执行者和监督者；既是管理者，也是操作者。缺少公众参与和行政监督的体制，显然不符合“民主与法制”的发展方向。这种体制给人的感觉是，城市环境卫生似乎完全是政府的事，公众是旁观者。同时，全额财政拨款，没有竞争的机制，必然产生懒惰和低效，这一点早已被社会实践证明。难怪北京的环卫专业职工达到 2.3 万人，高居世界之最。当然，这与环卫行业缺少技术进步，仍处于劳动密集型有关。

2.3 资金渠道上的单一性

　　由于城市垃圾治理一直被视为公益事业，其经费来源于财政拨款。虽然每年政府投入大量资金，但资金缺口越来越大。如北京市 1997 年环卫行业的开支高达 9 亿多元。因此，大力发展环保产业势在必行，实现环境保护工作由被动向主动的转化。

　　培育环保市场，发展环保产业，意在实现利益驱动的市场机制，实现多元投资。在“污染者负担”的原则下，实行有偿服务、适当收费的政策，便可畅通投资渠道，解决资金困难。同时，达到政府、企业与公众共同办环保的目的。

3 关于我国城市生活垃圾对策调整的建议

3.1 对策观念的更新

　　(1) 日本的成功经验

　　日本东京的垃圾产量（图 3）在 1989 年之前，一直以每年 5%～7% 的速度增长；1988～1989 年，由于市政当局全面推行了“垃圾源头消减计划”，将垃圾对策的视点和重心前移到垃圾产生之前，出现了历史上从未有过的现象——持续 7 年回落。在日本，每年有一个不定期的“捡空罐日”。因为，回收 1t 易拉罐，可以少采 2t 铝矿，还可以少建 2t 规模的炼铝锭厂，从而减少了采矿和冶炼带来的工业污染，同时又开展了一次珍惜资源的社会宣教活动。东京的 7000 多名小贩从事废纸回收工作。东京的废纸回收率高达 75%，为造纸工业提供一半以上的原料，仅此一项，每年可少进口 300万m³ 木材，从以上可以看出，日本形成了较为完整系统的垃圾产业，解决了大量的就业问题。

图 3 日本东京都垃圾量的变化
Fig.3 Changes in quantity of refuse in Tokyo of Japan

　　(2) 调整对策序列

　　从垃圾的流程分布看，可将垃圾分为末端垃圾（进入末端垃圾处理处置场的垃圾），前端垃圾（已形成垃圾，可回收利用，未进入垃圾处理处置场的垃圾）和潜在垃圾（通过集约生产和集约消费可以避免的垃圾）三类。通常，垃圾对策从末端越向前移，资源环境效益越好，付出的经济成本越低。

　　以前，也曾经有人提出过：城市垃圾要实现无害化、减量化、资源化。似乎保护环境，无害化处理垃圾为首要。所谓减量化，也主要指焚烧处理。通过上述分析，不难看出，城市垃圾的首选对策应当是避免垃圾产生，其次，是资源化和减量化，第三是无害化。本着这一对策序列，设计规划方案，可达到事半功倍、一举多得的效果。

　　(3) 具体措施

　　垃圾源头消减的方法，应依据垃圾成分和所占比重，以及各城市的具体情况来设计。主要包括：①净菜进城；②限制消费性包装；③循环利用包装物；④建立完善废品回收系统；⑤鼓励生产环节节省资源和循环利用资源；⑥垃圾分类收集；⑦垃圾计量收费，对垃圾排放大户实施惩罚性收费；⑧对电池、灯管和包装等生产企业征收处理费。

　　以“净菜进城”为例，试作经济分析：

　　蔬菜废料——菜根、菜叶、菜帮等不可食部分，如果在蔬菜产地就近剔净还田，可增加土壤有机物含量，修养地力，为 X1；毛菜运进城，其中不可食废料一般占总运输量的 10%～15%，实属无效运输，为 X2；蔬菜废料在城市中转变为垃圾，需清扫收集，为 X3；垃圾运出城外，亦属于无效运输，为 X4；垃圾处理场容量压力增大，增加处理场运营费，为 X5；净菜进城可节省烹饪者的时间及往复无效运输对交通造成的压力等间接效益为 X6，这样，净菜进城的经济效益是 S=ΣXi =X1＋X2＋…X6。

　　然而，我国目前企业（蔬菜公司）认为毛菜价廉，易被市场接受；而净菜的成本和价格偏高，购买力弱。至于垃圾和污染并不在其考虑之列。如果政府不是站在企业的狭窄的视角看问题，而是从社会宏观的角度权衡利弊，则有必要强化净菜市场。如对净菜市场施行短期补贴，使净菜占领市场后，发布禁令——禁止毛菜上市。由于净菜进城起码可以减少垃圾 10%～15%，从而降低垃圾对策支出，那么，短期补贴也是合理的。

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