伴随财政理论界有关公共财政与国家分配论的争论，近期财政部又推出了较大力度的公共财政体制模式的改革，拉开了我国财政改革向纵深发展的序幕，也加快了财政改革的步伐。有人称这次改革是“财政部门在革自己的命”，还有人称“这次财政改革是继1994年分税制以来的又一次重大的财政改革，对加强和深化财政管理具有里程碑的意义”。那么，这次财政改革究竟是在原有理论和体制上的修修补补即改良式的改革，还是对原有理论和体制的变革即革命式的改革?我们不妨分析一下。

一、理论：公共财政从定义、职能、作用、地位到收入理论、支出理论、政策是对国家分配论的改良还是变革?

1．公共财政替代国家分配论的历史必然性

当我国将今后财政管理体制定位在公共财政管理体制时，公共财政理论无疑已取得了它在我国财政理论上的地位，即用公共财政理论替代了国家分配论，当然，这种替代并未抹杀国家分配论在我国特定历史阶段所起到的功不可没的作用。

众所周知，自1949年新中国成立后，在财政理论上，我国一直奉行国家分配论。从理论渊源上看，它既源于前苏联财政理论中的计划型财政，同时又源于我国当时对财政本质问题的研究和发展，它的形成有其深刻的经济、政治、社会和历史的原因，但主要根源于我国原有的计划经济体制，它的存在和发展是历史的必然，也是我国许多财政学家和财政工作者多年研究的人类财富。

国家分配的让位，也同样是历史的必然，因为历史的车轮滚滚向前，中国改革与开放势不可挡，中国经济的飞跃发展客观上要求经济体制须用市场经济替代计划经济，由此决定了须用市场型财政替代计划型财政，那么，市场型财政的理论基础公共财政必然替代计划型财政的理论基础国家分配论，这就是公共财政定位的历史必然性。

2．公共财政替代国家分配论是实质上的替代还是形式上的替代?

公共财政要求财政建立在市场经济之上，市场经济条件下，企业成为了市场主体，市场在资源配置方面起着基础性调节作用，公共财政只能在市场失败的领域内为弥补市场失效提供公共服务。市场经济对政府包括财政的要求是：一方面在市场有效运行的领域避免政府的直接干预，财政应退出这一领域的资金供给。另一方面政府和财政应为市场正常运行提供有效的严密的规则，健全法制，依法行政，依法理财，为市场主体提供一个公平的竞争环境并使其合法利益得到保护。在市场失效的领域，政府须以社会管理
者的身份进行干预，保障市场的顺畅运行，实现效率、公平、稳定三者的最佳耦合。财政的职能就是保证各种公共产品和服务的财力供给，有效发挥财政政策措施在政府宏观调控中的积极作用。显然，这与国家分配论中的大包大揽式的供给型财政，以计划机制作为社会资源配置的基本的、甚至唯一的机制等计划经济特征和内容具有本质的区别。


3．公共财政：对政府、企业和个人地位的一次革命

计划经济条件下，国家(或财政)是社会经济的管理中心，具有至高无上的管理和领导权力，企业仅是政府的附属物，企业和个人的一切都由国家包揽。市场经济条件下，企业和个人成为了经济活动的独立主体，成为了决定整个经济活动的根本因素，也成为了决定公共经济和约束监督公共经济的根本因素，政府和财政将由原来什么都管，什么都决定转向如何更好地为企业和个人服务，如何接受企业和个人的监督，显然，这种转变是对我国长期以来政府官员官本位制的一次大的冲击，惯于自称为“父母官”、“财神爷”的政府和财政要变成公众的“公仆”，这就要求公务员们须在思想上、观念上进行大的转变。同样，惯于被官管的企业和个人要变成经济活动的主体，敢于监督政府和财政的活动，也需要在思想上、观念上来一个大转变，可谓对政府、企业、个人地位的一次革命。作为社会主义国家，政府官员“社会公仆”地位的回归，难道不正是马克
思、恩格斯当时领导“巴黎公社革命”的初衷吗？

4．财政：究竟应该是无偿还是有偿?

财政的无偿性是在原有计划经济条件下，由其国家分配论的性质所决定的，这同计
划型财政对等价交换原则的客观性的否定有着必然的联系。而财政的有偿性是等价交换
这一市场经济的基本准则在公共财政理论上的体现：首先，财政活动的等价交换观是确
定社会主义市场经济条件下财政的最佳活动规模、安排财政支出活动的基本思路和准
则。其次，等价交换观表现在税收征收上，要求将原计划经济下的国家需要说转变为利
益交换说，以减少人们对税收的厌恶心理，提高纳税人的积极性和参政议政的积极性。
与利益交换说相联系，要求纳税人提高纳税意识的同时，征税人也应提高征税意识，政
府官员及公务员要树立花纳税人的钱，就要为纳税人办事，且要把事办好的观念。

5．在国民收入分配中，分配的力量应该是财政还是市场?

在原计划体制下，国民收入分配无论是初次分配还是再分配，都是由财政决定的，
这种决定作用表现在国家预算直接集中了约1／3的国民收入安排使用外，财政还对具有
战略意义的国民收入分配的比例关系如积累与消费的比例关系也起着决定作用，同时，
财政还对各主要分配形式也起着决定作用，从而支配着整个国民收入的初次分配活动，
如由国家直接制订统一的工资制度，国家规定计划价格及信贷分配、企业的财务费用、
利润上交、企业的留用制度等。

在市场经济条件下，国民收入的初次分配的力量不是政府或财政而是市场，因为市
场经济中，国民收入的初次分配是市场自发运行的结果，是通过要素市场的交换，自发
形成国民收入的最后分布状态。政府或财政应从国民收入初次分配领域中退出。政府或
财政的作用只能是对市场分配过程和结果，通过政策、制度和法令施加一定的影响，即
由政府或财政对国民收入的初次分配的直接控制转变为间接的调控。国民收入的再分配
中，分配的力量无疑应是政府或财政，但分配的重点应随着政府经济职能和财政职能的
转变转向公共经济中的资源配置、公平问题、宏观调控上。

6．公共财政的重点：支出理论

公共财政理论与国家分配论的最大区别在于前者重视资源配置的效率，进而重视财
政支出。它认为，财政资源配置的效率反映的是集中到国家财政的钱怎么用，怎样用才
能用得更有效。从效率角度看，一个政府的财政工作水平，更重要的不是看收入增长多
少，而是看支出用得怎样，是否有效率，财政收人的增长客观上主要依靠经济发展，财
政收人只能依法征收，而使财政收入的钱用好管好，用得有效，这才是财政工作的最终
目的。

从支出范围上，公共财政要求财政应从盈利性项目中退出，转向基础设施等经济发
展和效率提高所必需的外部环境建设等非盈利性的项目。

从支出分析的重点和方法上，应从我国长期惯于的宏观分析转向宏微观分析，尤其
需加强对微观的分析，应较为具体地预测和分析某个时期某个地区财政支出的变动趋
势、走向以及升降幅度等，加强对影响财政支出水平较强的因素如产出水平、服务环
境、人口变化、公共服务质量、公共部门投入产出的价格等的分析，这就要求在分析方
法上多样化，特别要引入数学模型、博弈分析等科学方法。

7．财政与政治：公共财政与国家分配论的区别

财政与政治息息相关，这是所有财政学流派的共识，但其侧重点不同。国家分配论
着重从阶级性，从国家的本质强调财政的政治性，而公共财政侧重于从政治程序、政治
制度、法制制度上强调财政与政治的关系；国家分配论强调的是统治阶级的意志在财政
上的反映，其研究的重点由国家的本质引伸出财政的本质，强调国家的权力、财政的无
偿性、税收的强制性。公共财政强调的是财政尤其是预算的政治民主性和监督性，研究
的重点是财政的社会抉择问题，政治决策和政治程序如何影响财政活动以及相关的法律
制度、选举制度、政权结构和权力布局，政府官员的行为对财政活动的影响。从运作的
结果看，国家分配论从预算的编制、审议、修正、通过、执行、追加减以及最后的决算
等整个预算运作程序中，由于对支出理论研究、预算法制化研究的滞后，致使预算编制
粗且迟，人为主观因素较多，预算软约束，法制性和制度性的规范约束监督作用极弱。
公共财政则强调预算的法制性、制度性，预算的硬约束，预算的细化。这就是为什么我
国加大力度改革预算管理体制，用公共财政的预算管理体制替代原有的预算管理体制的
最根本原因。

二、财政管理体制的改革：是对原有体制的革命?

与理论上的变革相吻合，财政管理体制进行了较大力度的改革，抛弃原计划经济体
制下遗留至今的财政管理体制，构建社会主义市场经济体制下的公共财政管理体制，尽
管改革是渐进的，达到最终目标还需较长时间，但目标是确定的、不动摇的：目标是要
实现的，即建立公共预算管理体制同样是历史的必然，是中国经济发展的必然。

从目前财政改革的进程看，财政管理体制的改革主要是从财政支出管理的改革人手
，通过预算编制的改革，实行部门预算，建立国库集中收付制度，推行政府采购制度。
改革涉及预算体制的方方面面，如编制的时间、程序、科目、组织形式、方法及制度方
面，可谓对原预算管理体制的全面彻底的变革。笔者认为它是革命的，主要表现在两个
方面：

第一，公共财政预算管理体制的建立是对原有预算管理体制的彻底否定。

它否定了原体制下的高度集中的财权结构，赋予了地方各级政府应有的事权和财
权。

它否定了原体制中预算的不完整性、粗线条性、资金分配中的交叉分散性，推行综
合预算，从而为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，加强了对预算的全面有效
的监督。

它否定了将“吃饭”与“建设”合二为一的单式预算体制，建立复式预算，将有利
于国家各种职能的分开，增强财政分配的透明度，强化预算的约束机制，提高预算管理
水平。

它否定了原有预算编制的组织结构，用新的三个组成部分即人大的预算委员会、政
府的预算顾问委员会和财政的专职预算编制机构，替代原来的三个层次即财政部门负责
预算编制工作的具体组织实施、各级政府负责初步审查确定财政部门提供的预算编制、
人大负责最终审定本级政府财政预算，从而实现了从缺乏相互制衡、运作协调的组织系
统向统一、健全、高效的预算编制系统的转变；在人大层次上，实现了从形式上的人大
对政府财政资金分配的监督向实质上的指导和监督的转变；在政府层次上，实现了从仅
限于政府官员的原则性审定向由财经专家和官员们组成的顾问委员会的可行性审定的转
变；在财政层次上，实现由原预算编制中的职责交叉、相互扯皮、管理效率低下向职责
和机构集中、高效率的预算编制的转变。

它否定了原预算年度所采用的日历年度制，实行标准预算周期，通过预算编制时间
的提早和延长(起始于上年3月，终止于次年6月，共28个月)，一举改变原有预算编制时
间的“短”和“迟”，以预算的“细”替代原始预算的“粗”，以预算的规范化替代原
预算的随意性，以预算的法制化替代原预算的人治化。

在编制方式上，它否定了原由部门替下属单位按资金性质不同进行代编的作法，推
行部门预算，要求从基层单位逐级编制，逐级汇总，实现了从代编预算的盲目性向预算
编制的科学性转变。

它否定了基数加增长的预算编制方法，推行彻底的零基预算。

它否定了原预算编制手段上的手工劳动，取而代之于强大的计算机支持系统，实现
财政、编办、人事、部门、国库、银行等单位的联网。

它否定了原分散、难以管理、随心所欲、弊端百出、腐败滋生的部门和单位的收支
账户制，取而代之于国库集中收付制度，这将对财政部门及时掌握财政收支情况，加强
对财政资金的监督控制有着极其深远的现实意义。

它否定了由原各部门各单位进行的公共品的采购活动，将建立规范的政府采购制度
，堵住财政资金在公共品采购中产生的“地下交易”、“吃回扣”等黑洞，实现对公共
支出管理的制度创新。

在法制建设上，它弥补了原体制中的监督缺位，逐步实现了从主要对企业财务收支
实施监督向主要对财政收支实施监督的转变；从重事后的检查向构建事前审核、事中监
控与事后检查稽核相结合的机制转变；从着重完成任务的“救火”向健全职能的“防火
”转变；从财政监督部门的单一监督向财政各职能部门把关的全方位监督转变；从重检
查向查处并重特别是查处违纪责任人和追究违纪单位领导者责任的转变，一个具有中国
特色、符合社会主义市场经济要求的财政监督体系初步确立了。

第二，预算管理体制的改革将对我国各方面带来大的冲击。

——对各部门和预算单位既得利益的冲击，或者说是在革各个预算单位既得利益的
命。其一，为保证预算的完整性，提高透明度，提高整个预算管理的科学水平和资金的
使用效率，会压缩某些政府部门和预算单位既得利益的空间。其二，实行国库集中收付
制度和政府采购制度，必使很多单位和项目上见数字不见钱，这对于部门来讲，没有了
往日使用现金带来的“灵活”和“方便”，没有了“吃回扣”、“搞地下采购交易”的
余地。其三，实行国库集中收付制度，预算外收入将纳入财政管理，甚至可能由财政统
一调拨使用，这无疑对部门利益是一种削弱，同时对预算外资金的使用将带来很大的限
制和监督。其四，实行部门预算，要求预算细化，并按轻重缓急安排，这对长期以来形
成的各部门争预算争投资，有钱猛花，无钱再向财政要将是一个彻底的转变。从部门利
益来讲，是一个资金由松到紧的转变，要学会科学用钱，计划用钱，提高资金的使用效
率，无论从思想上、观念上、体制上各部门恐怕一时还难以适应。

——对财政部门“财神爷”地位的冲击。经过改革，各个部门各个项目的预算一旦
确定，并以法制的形式实施，无特殊情况一般不准随意变动，如果变更需人大等监督机
构审定，财政部门作为预算的具体编制部门和执行部门，其原有的“分小钱”的权力将
不断压缩，同时，财政部门将越来越多地置于公众的监督之下，这无疑对财政部门的
“财神爷”地位是一个巨大的冲击，或者说是革财政部门的命。

——对财税人员素质的冲击。财政管理体制的改革，要求加快推进财税管理的现代
化建设，这必然对财税部门的人员素质提出了更高的要求，要求他们加强学习，更新知
识，弄懂公共财政的理论、公共财政管理体制的内容和要求等专业知识，理清自己的职
责，防止“越位”和“缺位”，掌握必需的业务和技能。同时，在理念上，要树立为社
会公众和所有纳税人服务的意识，提高工作效率。

——对各级政府官员“父母官”地位和权力的冲击。财政预算管理体制的改革，最
突出的特征是预算管理的法制化和民主化，它将使预算管理从原来的人治化向法制化、
民主化转化，这必然使政府各级官员随意批条子增减预算的空间大为缩小，这对政府官
员的经济权力无疑是一种约束，同时也是对各官员易于充当老百姓的“父母官”，惯于
对公众和企业什么都管的一种否定和冲击。它要求各级官员从观念转变人手，使自己尽
快适应市场经济的要求，界定政府和市场的职责分工，管好自己应该管的每一件事，做
到既不要越位也不要缺位，这就需各官员们首先弄清自己的“位”在哪?其次，要用责
任、义务、服务的观念替代目前我国官场上日益膨胀的权力欲，堵住通过权力获得最大
经济利益的腐败之路，逐步由“父母官”变为“服务官”，由“被动服务官”变为“主
动服务官”。最后，政府官员要增强法制观念，坚持依法行政，只有政府官员做到了依
法行政，财政部门以及各预算部门才能做到依法理财，预算管理体制的改革才能成功。


——对管理预算的国家政体结构提出的新要求。预算管理体制改革是否成功，在很
大程度上取决于我国政治体制改革的力度。首先，公共财政预算管理体制能否建立并顺
利运作，取决于有关法律法规能否建立或健全，并行之有效，其运作程序是否合理，能
否对预算和决算实行严格的管理和监督，这又取决于全国人大及各级人大组织的管理力
度、管理权限的大小，因此，应在预算管理上赋予人大最高的权力，而人大也应加快法
制建设的步伐，加大对预算的管理和监督力度，拓宽对预算审定的范围，不仅需要对预
算整体方案、计划的审定，而且应对投资数额及规模较大的单个项目进行审定，不仅应
对预算的制定进行审定和监督，而且应对预算的执行过程、结果进行审定和监督。其次
，预算执行过程和结果的监督，在市场经济条件下，缺少不了审计部门的社会监督作用
，它比财政及各预算部门的内部监督和人大实施的国家监督的作用更为有效。要充分发
挥审计部门的社会监督作用，急需给予审计部门独立于各级政府部门的社会地位，因此
，应把审计部门从各级政府部门中分离出来，形成一个垂直的独立部门，设立国家审计
部，归属人大管，同时应为审计人员的审计工作提供一个较好的执法环境和制度环境。


综上所述，此次改革，无论理论、体制都萌发着制度创新的气息，它已不是原有理
论和体制上的修修补补，是对原有理论和体制的变革，是一种彻彻底底的制度创新，简
言之，就是一场财政革命，虽然这场革命才开始，要走的路还很长，困难重重，但它一
定会成功，它将对我国经济、政治、文化、观念、法制诸多方面产生极其深远的影响。


作者：云南财贸学院张丽华来源：《云南财贸学院学报》

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