中国现代教育始于20世纪初，废除科举、建立新学是中国教育的第一次革命。所谓“新学”，主要是学习借鉴美国、日本的教育内容与方法。新中国成立后建立新教育体制，是中国教育的第二次变革，新体制基本上模仿、移植前苏联模式，所培养的人才也基本上适应了新中国社会发展、经济建设的需要。文革期间，教育事业基本处于停滞状态。1977年恢复高考后，逐步恢复教育教学秩序。

　　八十年代中期中国开始进行教育改革，从教育体制到教育内容、办学机制，逐步深化、全方位展开。在此期间，先后召开了三次全国教育工作会议，前两次会议分别就教育体制改革和教育发展纲要的实施作出了重要决定。1999年6月召开了第三次全国教育工作会议，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》颁布实施。此前，国家教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》经国务院批转实施。以《决定》与《行动计划》的颁布实施为标志，中国教育正酝酿着第三次历史巨变。

　　教育改革的目标与方向

　　据《中国教育绿皮书·2000年》透露，2010年前后教育发展和结构调整的目标包括：

　　基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的人口覆盖率达到85%，其中，全面普及的人口覆盖率达到95%以上；

　　调整现有教育体系结构，扩大高中阶段教育和高等教育的规模，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育；

　　构建与市场经济体制和教育内在规律相适应、不同类型教育相互沟通相互衔接的教育体制，为学校毕业生提供继续学习和深造的机会；

　　通过多种形式积极发展高等教育，同龄人口的高等教育毛入学率达到15%左右。同时，大力发展高等职业教育，培养一大批具有必要的理论知识和较强实践能力的生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才；

　　创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科；

　　基本建立起终身学习体系；进一步推进农科教结合，促进农村变通教育、成人教育和职业教育的统筹协调发展；

　　全国人口受教育程度达到发展中国家的先进水平，即达到10年左右。

　　中国普及九年义务教育被看成是减少贫困、促进经济增长的一个途径，其主要目的在于体现公平、缩小地区间差距。但九年义务教育是中等收入国家的最基本的目标，大多数经合组织国家施行十二年义务教育，中国基础教育的长期目标也应该朝十二年义务教育这一方向努力。这是因为：一，21世纪的教育必须具有竞争力和灵活性；二，十二年教育并不仅仅作为通往高等教育的必经之路，对经济本身就有实际价值。国民平均接受十二年教育，其能力要高于九年教育；三，2020年前中国教育事业的总体需求将有显著增长，中国高等教育也会不断扩大规模。专家们建议，中国到2020年时争取普及十二年义务教育。

　　1999年全国高校招生数比上年增加52万多人，增幅高达47%以上；研究生和本专科在校生总数达到740多万人，与1990年相比，接近翻一番。高等教育分阶段的毛入学率，加上其他形式高等教育，宽口径计算估计达到10.5%左右。高等学校的“扩招”，预示着中国高等教育进入新的发展阶段。

　　高等教育进入新阶段的重要标志，还在于高等学校正积极投入国家知识创新体系的建设，发展高科技产业，提高教育对经济和社会发展的贡献率，为实施科教兴国战略服务。今天的高等学校，在国家重大科技计划中已占有极其重要的地位：

　　国家重点科技攻关项目计划，按任务额计，高校占14%；

　　国家工程研究中心和国家工程技术研究中心计划，建在高校的有27%；

　　国家级科技成果重点推广计划，由高校承担的项目有422项，占总数的24%多；

　　国家“863”计划民口五大领域中，高校占专题数近一半；

　　国家级火炬计划项目高校实施481项，占国家级项目总数的11.5%；

　　国家级重点实验室近2/3建在高校；

　　国家基础研究重大项目“攀登计划”，高校承担的计划项目约占总数的30%；

　　国家自然科学基金项目课题，高校约占2/3。

　　新体系、新机制带来新活力

　　高等教育管理体制的主要弊端，包括条块分割、重复设置、布局结构不合理、科类单一的学校过多，等等。1998年7月对部委所属院校管理体制进行调整，撤并部委所属的91所普通高校，72所成人高校管理体制作了调整。并以此为契机，开始了有计划地、分期分批地解决高等教育宏观管理问题。1999年底，国务院又提出要加快这一重大改革的进程，要求在2000年内完成这一改革任务。

　　调整、合并使一批学校实现了优势互补、资源共享，办学条件得到改善，综合实力明显增强，进而使办学质量和办学效益有了一定程度的提高，为经济和社会发展服务的功能得以加强。

　　迄今，全国已有304所高校经合并调整为125所，净减179所。同时还有87所成人高校并入普通高校。按照学校的隶属关系，合并划分为三种类型：一是中央部门所属学校与地方院校之间的合并，二是中央部门所属学校之间的合并，三是地方所属学校之间的合并。一些学校从初期的松散型合并逐步实现了实质性合并，大多数学校均是一步到位。还有208所部门所属高校以“中央、地方共建，以地方管理为主”方式实现了转制。有197所高校实行了省部、部部、省市等方式的共建。还有一批高校开展了校际合作办学、校企协作办学等。通过合并调整，一些地区高校重复设置、单科性学校过多、办学规模过小等状况开始改善，组建了一批文、理、工、农、医等各大学科门类比较齐全、规模较大、影响较好的综合性大学。

　　高校比较集中的上海，一度“条块分割”现象突出。九十年代初，50所普通高校分别属于20个中央部委和14个市属部门，校均规模仅2600人。通过共建、合并、划转、调整、合作等多项改革，上海普通高校调整为38所，校均规模增加到4300人。上海正在规划新一轮高校布局结构调整和管理体制改革，其总体设想是，以学科建设为龙头，推进高等教育与经济、科研部门合作；实行体制、机制、投资一体化改革，形成结构合理、功能互补、机制灵活、对外开放的高等教育体系。江苏省采取促进地方政府、企业与高校联合办学，通过“共建”，对设在省内的部委所属高校的47个省级重点学科和42个国家级重点学科，给予重点投入。全省高校规模虽然减少了十几所，但在校生规模比九十年代初增加了近一倍。浙江省撤并普通高校12所，重组8所，学校数量减少，但普通高校生师比例提高到9.6∶1，学校平均规模从1770多人提高到3500多人。原浙江大学、杭州大学、浙江农业大学和浙江医科大学合并，组建了全国规模最大、学科门类最齐全的综合性大学——新浙江大学。2000年4月，北京医科大学也正式并入北京大学。此外，教育部、中国科学院、安徽省签署协议，决定重点共建中国科技大学。三年内，除正常的投入之外，三方将分别加大对中国科技大学重点建设的投入力度。

　　从长远和全局观念看，高校的布局应充分考虑到中西部地区的发展需要。全国一千多所普通高等学校，主要集中在大城市。中西部地区普通高校分布过少，不能满足当地建设的需要。因此，普通高等学校的合理布局在高等教育体制改革中必须引起重视。只有因地制宜地调整和建立为当地服务的高等学校，培养留得住、用得上的人才，才能真正为中西部地区发展准备智力资源。

　　以改革人事分配制度为重点，以转化机制和提高效益为目标的新一轮高校内部管理体制改革，正在一些地区和高校加快步伐。

　　高校内部管理体制改革曾在八十年代中期和1993年前后形成两次高潮，但计划经济体制形成的种种弊端仍然不同程度地存在。1999年开始的新一轮以人事分配制度为重点的高校内部管理体制改革，重点是引入竞争机制，建立符合高等学校特点的人事分配制度，改革、调整学校内部管理机构和教学科研组织方式，精兵简政提高效率，促进教育资源的合理配置和有效利用。按照精干、高效的原则，新一轮的改革必须压缩非教学科研人员，努力提高学生与教职工、与教师的比例。

　　高校后勤服务社会化的探索，是近年来高校改革取得的重要成果之一。高校后勤服务逐步向社会化过渡，不仅有效地扩展了高校的培养能力，而且促使高等教育办学模式发生重大改变。

　　长期以来，后勤服务是制约高等教育发展的瓶颈之一，“一校一户办后勤，校校后勤办社会”现象的普遍存在，严重扼制了高校的活力。《决定》和《行动计划》都强调学校后勤实现社会化的内外条件已经基本具备。国家教育部要求用三年左右的时间，全国大部分地区基本实现高校后勤社会化改革，建立起符合中国国情的、适合高等教育特点与发展需要的新型高校后勤服务体系。一些地方政府已将这一改革纳入当地综合改革方案之中，把高校后勤设施建设纳入城市建设发展规划，并在政策上、资金上给予支持。起步较早的上海，大部分高校的后勤部门已与学校分离，预计在2000年内上海所有高校都将实现后勤社会化。北京市成立了由市长牵头的专门机构并制定了具体目标——三年内建起“政府主导、社会承办、学校选择的社会化后勤第三产业和社区服务体系”。湖南省估计全省高校后勤服务部门全部与学校脱钩后，将分离后勤人员5000人左右。

　　重中之重——培育创新人才

　　突破口：改革课程体系、结构和内容

　　教育教学改革的根本目标是，培养学生的创新精神和创新能力，以学生的发展为本，注重全面素质的提高。

　　根据已形成的改革思路，中小学教学改革着重改变以往形成的偏重于记忆、理解、被动接受知识的学习方式，形成主动探索的新的学习方式；突破以单科性、学术性为主的课程框架，开发具有综合性、社会性、实践性特点的新型课程；突破以往偏重知识传授、技能训练的教学方式，充分发挥学生的主动性、创造性，逐步形成体现21世纪教育理念的学习方式和教学氛围，探索培养学生创新精神和创新能力的有效途径。未来十年，将建立适应素质教育要求、以提高学生全面素质为核心的新的基础教育课程体系，其中每一门课程都力图促进学生的全面发展。试行国家课程、地方课程和学校课程，改变课程过分强调学科体系、脱离时代和社会发展以及学生实际的状况。扩大社会参与课程改革的程度，开发多样化的课程资源，建立教材编写核准制度，鼓励科研机构、高等学校、出版部门、社会团体和个人组织编写国家课程和地方课程规定的教材。新教材必须符合中小学生的天性，有利于中小学生创新精神的培养。

　　新的国家基础教育课程标准将根据基础教育的任务、教育基本规律和学生身心发展规律，高度重视现代信息技术和有关高新技术对于教育的深刻影响，兼顾课程内容和实施手段的同步创新，为学生终身学习与发展奠定基础，为学校教学活动留出时间和空间。同时改变以往国家管理过于具体和集中的做法，实行有指导的逐步放权，建立国家、地方和学校三级课程管理模式。

　　突出实用性与适应性

　　职业教育教学改革的最终目标是，增强毕业生在社会就业竞争中的适应性。1999年国家教育部全面启动“面向21世纪职业教育课程改革与教材建设规划”，计划今后3～5年内重点开发职业教育80个专业的教学计划及1000种课程和教材、100种多媒体教学软件。2000年起将陆续实施新一轮中等职业教育文化基础课程和重点建设专业的教学计划、教学大纲。新的教学计划和教学大纲将使地方和学校有充分的余地根据需要安排教学内容，并根据社会需要不断更新内容。在传授专业知识和技能的同时，将设立小企业创业和经营的有关课程，以指导学生毕业后创办个体和民营企业。与教学内容改革同时进行教育教学制度改革，尝试实行学分制、弹性学习制度，进一步拓宽专业面，允许学生按照自己的兴趣选课，并允许工学交替、分阶段完成学业；允许学生在学习一段时间之后，根据自己的愿望和社会需求再次选择专业方向。

　　实行“双向并进”战略

　　高等学校教学改革同样以学生全面发展和实施素质教育为核心。1998年7月，国家教育部正式颁布新的《普通高等学校本科专业目录》，本科专业总数由原来的500多种调减了一半多，而且对各专业的内涵进行了重大调整和改革，切实拓宽专业口径。1999年以来，已有一批高校开始实施新的教学计划。新教学计划的显著特点是：多元化的人才培养模式；充分反映各学校的办学思想和办学特色；文化素质教育得到加强，自然科学和人文社会科学知识相互融合；提高基础知识、基本理论、基本技能所占比例，同类专业打通培养，增强毕业生的适应能力；为学生留出更多时间和空间去探索未知、发展个性，养成创新精神和意识；提高学生动手能力，鼓励学生尽早参与科研活动。

　　中国的高等教育一直是以培养教授、科学家、工程师的后备力量为目标，以培养教学科研人才为主，相应地培养周期长、成本高；产业结构调整和世界经济一体化进程的加快，对生产第一线实用性技术人才和熟练劳动者的科学文化素质提出了越来越高的要求。高等教育的发展将实行“双向并进”战略：既要加强一流大学的建设，满足国家创新体系对科学研究高层次攻坚骨干人才的要求，又要加快发展周期短、实用性和社区性强的高等职业教育，而且后者在数量上将成为高等教育规模持续增长的重点。

　　根据教育部提供的材料，弹性学习制度和创新人才培养试点取得了令人鼓舞的成果。西南交大实行学分制后，许多学生选修第二学位。该校还实行“导师+辅导员制”、推荐优秀学生跨门类选课等。上海交大启动了“三年建设与发展行动计划”，通过大力度投入和改革，初步形成系统、高效的创新人才培养体系。学校将培养学生的创新意识和创新能力放在重要地位，努力营造有利于创新人才成长的良好环境，使拔尖人才能够脱颖而出。学校要求不同专业的学生必须将重要的课外科技活动、社会实践活动落实在培养计划中，有组织地推行本科生及早参与实践和研究，提高学生的综合能力和素质。

　　清华大学实施“本科——硕士研究生统筹培养计划”，学生在三年级末，将根据本人意愿、学习成绩和实践能力按照三个方向进行分流培养：完成从本科到研究生学籍转换的审定，进入“本科——硕士研究生统筹培养”；按照学科专业交叉原则，培养第二学士学位的复合型人才；按四年计划年限完成学士学位，本科毕业。实行这一计划后，有70%以上的学生将通过6年时间获得学士和硕士学位，在三年级末，每人都有选择和细分专业的机会，这缩短并优化了培养过程。

　　打破单一模式

　　高等学校招生考试制度也已迈出第一步，形成包括“3+2”、“3+X”、“3+综合”以及保送生“综合能力测试”等多种招生考试形式。有关高考制度改革，自八十年代以来一直在进行之中。但直到1998年底，国家教育部才首次正式公布高考改革方案，提出用三年左右的时间基本建成中国特色的招生考试制度。1999年广东率先实施“3+X”科目改革后，2000年，山西、江苏、浙江、吉林等四省也将参加高考科目改革试点，采取与广东不尽相同的“3+综合科目”模式。综合科目包括文科综合、理科综合、文理科综合以及专科层次学校所需要的专科综合。高考内容改革不仅是高考改革的核心，也是重点和难点。高考内容将更加注重对考生的能力和素质的考察。命题范围将不完全拘泥于教学大纲，而是强调对已学过的知识的理解和运用，包括跨学科的灵活运用。

　　规模扩展的有利因素

　　随着计划经济向市场经济的转变，以往制约高等教育规模扩展的一些制度性因素正在程度不同地削弱，逐渐形成有利于高等教育规模扩展的环境条件。无论从经济与教育发展的基础条件还是从高等教育改革的政策措施看，未来十年内中国实现高等教育大众化是有可能的。

　　高中阶段教育进入较大发展阶段

　　1999年，全国已有近90%的人口地区普及了九年义务教育，21个省市区完成了扫除青壮年文盲的任务。由于地区间经济社会发展的不平衡，在贫困地区经济落后地区努力普及九年义务教育甚至小学教育时，城市和经济发达地区已开始逐步普及高中阶段教育。

　　以往高等教育采取稳步发展的策略，一定程度上是受制于中等教育整体基础比较薄弱。随着基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲目标的实现，往后高中教育规模将有较大扩展。按既定目标，2000年基本普及九年义务教育，下一个目标将是高中教育普及率的逐步提高。

　　衡量不同人口规模国家的教育发展水平，可以使用每10万人口在校生比例的指标，即“毛入学率”。六十年代，国外许多专家相信，发达国家的高等教育将很快由英才教育阶段进入大众教育阶段，再进入普及教育阶段，但这并未成为现实。由于七十年代经济危机的影响，到1980年世界高等教育毛入学率才达到11%，发达国家也只有30%多。20世纪后半叶，世界高等教育在校生总数增长约五倍，由六十年代初的1300万人增长到九十年代中期的8200万人。特别是在1980～1995年间世界高等教育在校生总数增长了61%。1995年，发达国家的高等教育毛入学率已接近60%。联合国教科文组织曾于1995年预计，全世界高等教育在校生总数在2000年将增至7900万人，实际上在1995年就已突破这个数量。预计2015年高等教育在校生总数将增至9700万人，2025年增至1亿人。

　　在此其间，发展中国家高等教育毛入学率仍然在较低水平上徘徊，1985年、1995年分别为6.5%、8.8%。中国这一指标的宽口径，政府公布的数字为7.2%，与国际平均水平相比尚存在较大差距。1980～1995年间世界平均每10万人高等教育在校生从1150多人增加到1430多人，增长幅度达24%以上，中国在此期间这一指标的增长幅度虽达40%以上，但平均数量不仅与发达国家存在较大差距，也低于同期世界平均发展水平。1999年高校大幅度扩招使中国高等教育规模上了一个新的台阶，宽口径在校生达到900万人，估计毛入学率为10.5%左右。

　　根据《国际教育标准分类》要求的统计口径计算，近十年中国高等教育毛入学率已经略高于发展中国家的平均水平。按《行动计划》、《决定》提出的目标，到2000年中国高等教育的毛入学率将达到11%左右，预计宽口径在校生应在1000万人上下；到2010年，相应的数字为15%和1350万人左右。

　　有关高等教育发展与经济发展的关系，国内的研究结论与国际经验基本一致：当人均GNP低于1000美元时，高等教育一般处于“精英教育”阶段（毛入学率为8%～15%）；人均GNP在1000～3000美元之间时，高等教育开始从“精英教育”向“大众化”阶段（毛入学率为15%～50%）迈进。以2000年中国国民生产总值（折算美元约为1.1万亿）为基数，2010年如果能比2000年翻一番，预计达到2.2万亿美元（相当于七十年代中期美国总量水平），如果人口能够控制在14亿人，人均国民生产总值（GNP）可望达到1600美元左右。

　　国际比较表明，高等教育毛入学率若达到15%以上，需要中学教育较高普及程度的支持，即中学分阶段总和入学率达到75%左右；如果再提升到35%以上，则需要中学教育接近完全普及的水平。据1999年统计，全国小学净入学率已经达到99.1%，初中和高中阶段的毛入学率分别为88.5%和41.5%，据此测算，中学阶段总和毛入学率在65%，两项指标都已超过高等教育毛入学率8～15%国家的平均水平，即达到了人均GNP2000～3000美元国家普及中小学教育的水平。预计到2010年，全国初中和高中阶段的毛入学率可望达到95%左右和60～70%，预计中学总和入学率达到75%左右。就中学总和入学率反映的中等教育普及的基础条件而言，未来十年，中国大体具备向高等教育毛入学率15%的目标冲击的条件。

　　毕业分配、就业制度改革取得成效

　　以往高等学校毕业生由国家包分配、包就业，与干部指标挂钩。近年入学的学生中已有相当比例不包就业。同时，高校毕业生自主择业的意识大大增强。经济体制改革和第三产业的迅速发展，社会就业途径越来越宽，促使高等教育的培养目标从主要为国有企事业单位和政府输送专业技术干部，转向面向多种所有制形式的单位团体和逐渐成熟的劳务市场提供适应性更强的人才。

　　以往高校毕业生大多集中在占全国人口1/3的城镇寻找就业机会，导致高等教育的培养规模很大程度上受国有企事业单位和政府部门固定编制的限制。劳动人事制度和社会保障制度的配套改革的深化，促进了高校毕业生的多向流动，农村产业和乡镇企业开始成为一个重要流向。

　　发展高等教育权责下放

　　发展高等教育政策环境正不断得以优化。《决定》和《行动计划》都明确了改革的目标，即：建立起管理体制、市场布局结构基本合理，办学形式多样，学科门类齐全，规模效益好，教育质量高，适应市场经济体制和现代化建设并具有中国特色的高等教育体系。

　　高等教育规模发展的计划指标一直是由中央政府制定和下达，采取基本数加增量的招生指标控制办法。这一办法已越来越难以适应地区经济社会发展的多样化需要。2000年起，由国务院授权，发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级政府，省级政府将自行确定高等职业教育的招生规模和学校建设，包括学校审批、入学考试、专业设置、教师配备、经费筹措、文凭发放及毕业生就业指导等方面的事务也将逐步交由授权的省级政府负责管理。教育主管部门将在现有教育资源的基础上，加快组建、审批一批职业技术学院和具有发放学历文凭资格的民办高校。同时依法进一步扩大高等学校办学自主权，允许到外地合作办学，大力发挥现有高校的潜力。

　　拓宽教育经费筹措渠道

　　在中央和省级财政继续对普通高等教育承担部分经费的同时，目前筹措教育经费的渠道主要有：调整高校的学费标准，适当增加学费在成本中的比例，允许热门与非热门专业之间收费标准拉开差距；进一步完善奖学金和助学贷款制度；校内勤工助学和困难补助等等。

　　按照《决定》精神，国家不仅鼓励社会力量举办高等职业教育，而且提出“经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校”，“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验”，使得民办教育与公办教育在高等教育办学层次和类型上处于同等地位，民办教育可以依法更多地引入竞争机制，发展空间更为宽阔。《决定》还提出，制定优惠政策支持社会力量办学，逐步形成以政府办学为主体、公办学校与民办学校共同发展的新格局。

　　规模扩展与结构调整结合

　　按国际高等教育发展经验，当高等教育进入大众化阶段（毛入学率15～50%）后，高等教育将转向培养大量面向生产、服务、管理第一线的实用人才，高等职业教育将直接面对就业市场的实际需要，甚至培养高技术含量产业一线所需的熟练技术工人（或农民）。发达国家高等教育入学率的较快提高，很大程度上是依靠短期大学、社区学院或相当于中国的高等职业教育的发展，而且学制普遍为两年左右。

　　高等教育正从注重正规的、一次性的学历教育体系，向终身教育体系转变。将逐步建立和完善符合国情的弹性学习制度（包括学分互认制度），放宽招生和入学的年龄限制，在接近成本交学费的基础上允许分阶段完成学业，逐渐改变“一次考试定终身”的状况。学历与非学历相结合，正规与非正规、非正式教育相联系，传统学校与网络学校相配合，信息高新技术辅助教学的方法与手段在不断创新——这一切必然引发21世纪中国高等教育的发展模式方面的深刻变革。

　　21世纪中国的高等教育事业必将进入一个多样化发展的新时期。要提高国民受教育水平，缩小与发达国家的“知识差距”，为中华民族的伟大复兴奠定更为坚实的人才和知识基础，尤其是建设向国际科技先进水平冲击的高层次创造性人才梯队，必将更多地关注高等教育的持续发展问题。

　　构建人才成长“立交桥”

　　建立相互沟通、相互衔接的教育体制和教育结构体系，是中国教育改革的重要目标，也是跨世纪中国经济社会发展的必然要求。

　　相互沟通、相互衔接的教育体制和体系，至少包含三个层次的意义：首先是不同类型不同层次教育之间的相互沟通与衔接，为学生提供多次选择机会和成功机会；其次是不同类型教育之间的相互渗透；其三，实行弹性学习制度，建立开放式教育网络，形成终身学习体系。

　　九十年代中期以后，高中阶段教育呈现快速发展的态势。根据《中国教育绿皮书》提供的数据，从1996年起，中等职业技术学校的在校生突破了1000万人的规模，1999年达到1140多万人，在校生占高中阶段在校生总数的比例超过50%。普通高中在校生增长幅度较大，1999年达到1049万人，远远超出“九五”计划规定的850万人的目标。

　　高中阶段的职业教育与经济社会发展的关系最为密切，已出台的和即将出台的一系列政策措施，将促进中等职业教育进一步面向当地产业特点和劳动力市场的实际，进一步淡化中专、技校和职业高中之间的界限，加快普通教育、职业教育和成人教育的相互沟通，实现中等职业教育与高等职业教育和其他高中后教育培训的相互衔接，真正建立符合现代化建设要求和社会教育要求的人才成长“立交桥”。

　　高校“扩招”也促使中等职业教育加快结构调整，加快改革教育模式、教学方法、课程体系及教材建设的步伐。

　　1999年高等教育规模扩大的特点之一，是重点确立职业技术教育的重要地位。新增的普通高等学校主要是职业技术学院，国家专门安排了10万个名额用于“双新”高等职业教育。所谓“双新”，就是按新的管理模式和新的运行机制举办高等职业技术教育。“双新”高等职业教育属于专科教育，由国家下达指导性计划，承担者必须是具有普通高等教育资格的学校，实行“一校两制”。“双新”高等职业教育的试办，是为了增加应届普通高中毕业生的升学机会，解决高考落榜生过多的问题，也为中等职业学校毕业生提供了进入高等学校深造的机会。

　　西欧和北欧的大部分国家高中阶段的教育，职业技术教育的毕业生数占应届毕业生的比例都相当大，超过整个高中教育毕业生的50%甚至60%以上，如德国和奥地利为70.9%和82.2%，瑞士为75%，捷克为86.4%，爱尔兰职业技术教育的毕业生比例竟高达97.3%。而在亚洲一些国家，大多数高中学生都接受普通教育，如日本普通教育毕业生比例为73.4%，印度尼西亚为63%，菲律宾甚至为100%。中国职业教育在校生占高中阶段在校生比例已经从八十年代初不到20%增长到50%以上，基本适应国民经济和社会发展的现实需要。1999年起全国城镇已普遍推行劳动预备制度，凡新生劳动力和其他求职人员在就业前必须接受1～3年的职业培训和职业教育，这一措施进一步促进了职业教育的发展。

　　根据《决定》要求，中等职业学校将创造条件实行弹性的学习制度，逐步放宽有关招生和入学的年龄限制，允许分阶段完成学业。同时，继续大力发展现代远程教育、职业资格证书教育和其他继续教育；完善自学考试制度，形成社会化、开放化的教育网络，适应多层次、多形式的教育需求，逐渐完善终身学习体系。

　　已有一些地方作出了积极响应。北京市规划未来五年里，将实施首都教育德育、教师队伍、教材、示范学校、产学研结合及教育信息化六项重点建设工程。北京市21世纪初教育改革和发展目标是：到2010年，在全国率先进入高等教育普及化阶段；率先构建起各级各类教育相互衔接沟通、配套协调的现代化教育体系；率先基本实现以建立终身学习制度和进入学习化社会为主要标志的教育现代化。

　　“终身教育”包括整个教育过程和个性发展的各个方面，学习期与劳动期的交替将更经常。终身教育是现代教育的重要标志，是为了主动适应科学技术的飞速发展和全球化知识经济社会的变化，缩小知识差距和培养“知识劳动者”。世界银行的报告认为，“基础教育是建立一支身体健康、有技术和灵活应变的劳动大军的基础，基础教育之上的终身教育使得国家能够不断地评估、适应和应用新知识。”

　　教育技术手段的逐步现代化和教育信息化越来越受到重视，对于扩大教育规模、提高教学质量、加快人才培养、缩小同发达国家国民教育方面的差距，具有深远意义。

　　社会化、开放式的教育网络正在形成，为适应多层次、多形式的教育需求开辟了更加宽阔的途径。1999起中央政府已设立专项资金用于建设现代远程教育网络，未来三年内，国家还将集中投入资金，并广泛吸取地方、企业和个人的资金，共同完成现代远程教育的构建。根据地区之间社会经济发展不平衡的特点，推进教育信息化将分三个层次：一是以多媒体计算机技术为核心的教育技术在学校的普及和运用，二是网络的普及和应用，利用网上资源提高教学质量；三是开办现代远程教育体系，建设并提供大量的网络资源，不断满足社会日益增长的终身教育需求。目前，城市和沿海发达地区的中小学计算机教育发展十分迅速，开展计算机教育的中小学已达7万多所，部分学校正由单机向网络化、多媒体发展，基本掌握计算机操作技术的中小学学生超过千万人。2001年开始，将在全国中小学逐步开设信息技术必修课。卫

　　星电视教育网络是中国重要的教育资源。目前，除西藏外各省都建立了广播电视大学。八十年代中期开通了卫星电视教育频道，已形成全世界最大的、覆盖全国的、以卫星电视传播为主要媒体的远程教育体系。正在进一步完善中的中国教育科研网作为中国四大互联网之一，将成为现代远程教育网络的主要依托。与卫星视频广播系统的相互结合和补充，基本可满足现阶段中国远程教育网络的需要。按计划，2～3年内将使绝大多数中小学都能收看教育电视节目，并使现代远程教育网络逐步覆盖所有中小学。

　　教育投资仍是关键因素

　　中国高等教育规模的扩展，势必受到综合国力整体水平的制约，也受到居民收入水平的影响。

　　公共教育经费是国家政府部门为教育做出的财政贡献。由于在绝大多数国家中，各级政府对教育的投入都是本国教育经费的最主要来源，因此公共教育经费能够代表一个国家教育的基本条件。衡量教育投入水平，通常用公共教育经费占国内生产总值的比例来考察。世界各国公共教育经费占国内生产总值的比例，以色列为最高，达到7%，北欧国家6.5%以上，其它发达国家均在5%以上。发展中国家较高的除以色列外，还有巴西（5%）、马来西亚（4.9%）、墨西哥（4.6%）、韩国（3.6%）。

　　由于中国受教育人口众多，经济底子薄，教育经费总体水平仍然处于比较落后的状态，近年来均未达到3%。1998年为2.55%，处于世界的较低水平。值得注意的是，与印度比较，1980年中国的公共教育经费总额是印度的1.58倍，1985年差距缩小为1.08倍，1990年印度开始超出18%。1991年中国的公共教育经费总额为86亿美元，不到同期世界公共教育经费总额的1%，而中国的受教育人口占世界受教育人口总数的22%。经费如此之少，规模又如此庞大，必然导致学校办学条件普遍偏低。

　　强化上级政府在基础教育的资源筹措和配置中的宏观调控职能，适当提高中央和省级政府本级财政支出中基础教育经费支出的比重，是改革基础教育投资体制的重点。

　　政府的教育拨款主要用于保证普及义务教育和承担普通高等教育的大部分经费。虽然中国教育经费总额逐年有所增长，但国家财政性教育经费的增幅低于教育经费总额的增幅，1990年以来教育投资占总投资额的比例在逐年下降。这一现实既说明多渠道筹措教育经费取得了显著成效，也表明教育投入不足的状况仍严重地制约着教育发展与改革。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，20世纪末要达到4%。但增长幅度十分缓慢，1998年刚刚回升到2.55%，预算内教育经费占财政支出却比上年减少了0.31个百分点。为扭转这一局面，1999年中央政府决定从1998年起到2002年5年中，把中央本级财政支出中教育经费所占比例每年提高1个百分点，各地也根据实际加大对教育事业的投入。截止2000年初，已有2/3的省、区、市制定了未来3～5年每年增加1～2个百分点的方案。有“教育大省”之称的河南，从1999年起，省级财政支出中教育经费所占比例连续五年每年提高1.5个百分点；进一步调整教育结构，构建有利于实施素质教育的人才成长“立交桥”；进一步简政放权，扩大学校办学自主权；从2000年开始，省市所属的中等教育权力下放给地市。

　　一方面，21世纪前十年中国受教育人口将基本上保持着3.5～4亿人的总体规模，是世界上最大规模的教育体系，全国儿童、青少年人口群和劳动年龄人口群将始终构成庞大的义务教育和义务后正规与非正规教育的需求；另一方面，普及九年义务教育的工作正处于攻坚时期，改善办学条件的任务十分繁重。高等教育支持规模扩展和质量提高的经费也明显不足。据1998年调查，76%以上本科院校生均教学行政用房不达标，46%以上生均教学仪器产值不达标。预计2000年全国研究生和本专科的招生规模分别再增长30%和8%，本已困难的办学形势将更趋紧张。

　　按照《决定》的要求，在进一步完善“地方负责，分级管理”体制的同时，将鼓励和支持社会力量以多种形式办学，形成以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展的格局，改革政府对非义务教育阶段办学包得过多的财政拨款体制，适当增加非义务教育阶段学费在培养成本中的比例。

　　教育投资仍然是满足社会教育需求的关键。世界银行的专家认为，中国不能等待一套强有力的税收体系完全建立并且税收充足的条件具备了，再来解决投资平衡问题。

　　按照世界银行专家的建议，中国的教育投资中近期必须以现有国家财政收入为基点，形成更高程度的用于义务教育的资金转移份额，建立保障各级部门筹集所需资金的机制。有关高等教育，世界银行专家认为，高等教育发展战略应当优先考虑办学规模的扩展，公立大学分别归属教育部和省级政府管理，各省需要制定优化结构的整体规划，现有高校实行扩充、合并及关闭，并促使民办高等教育进入良性运行状态。世界银行建议中国政府在以下这些现实环境因素下制定五年计划目标--中国市场经济转轨的发育程度、GDP的增长率、变动的人口和入学率、教育支出及成果的地区间比较、在性别和少数民族上体现社会平等，以及劳动力市场需求的变化等等。世界银行专家还认为，中国在教育资源使用方面还存在着明显的低效现象，许多高等学校在容纳增加学生方面还有很大潜力，这个潜力可能高达50～100%。仅需增加少许资源，而且不存在真正的质量风险。专家们对中国部分高校成立校外董事会表示赞赏，认为这种为学校提供宏观政策指导的试验应该得到加强和推广，并建议学校使董事会成员的多数来自学校以外，来自本校服务范围内的广大地区。国内有关专家提出加大教育投资的对策是，坚持财政性教育支出占国内生产总值比例4%的目标，在“十五”计划中确定渐进的更高目标，并采取“三条腿凳子”策略，健全教育系统预算机制，加强教育行政部门统筹能力。所谓“三条腿凳子”策略，即运用三个指标体系：一是效益（合理地使用资金）；二是公平（扩大入学和提高质量）；三是经济发展（与市场经济进展的速度相互协调）。

　　必须正视的问题

　　一、社会支付能力能否适应高等教育扩展？

　　根据联合国教科文组织的数据，1985～1995年，发达国家培养一个大学生的成本占人均国民生产总值的比例，从30.5%下降到25.5%，就是说一个人拥有的国民生产总值可提供3～4个大学生费用；发展中国家这一指标从103.9%下降到78.9%，同期中国从136%下降到81%，即一个人拥有的国民生产总值只能培养一个大学生略有富余。至于培养成本较高的专业，则只能用若干人的国民生产总值供养一个大学生。

　　还由于地区间发展不平衡：从每万人口中地方高等院校平均在校生数看，1999年所有地区平均为22.8人，最高的地区为64.3人，最低地区只有12.5人。生均经费支出全国平均为1.1万元左右，最高地区近两万元，最低地区则只有5200元左右。

　　在目前城乡居民收入分配不均、差距拉大的情况下，大幅度提高个人高等教育成本的负担比例、提高收费标准显然不现实。

　　随着普通高校学费标准逐年提高，学校将出现一定比例的贫困生和特困生。今后，根据《决定》的要求，国家实行助学贷款、教育储蓄和教育保险制度，以及奖学金、勤工俭学和困难补助制度，实现“确保没有一名学生因经济困难而辍学”的目标。国家助学贷款是由政府财政贴息的，在国家助学贷款推出之前，已有多家银行相继推出助学贷款业务。银行发放助学贷款为广大学生顺利完成学业提供了坚强的经济后盾，而且通过这种“自食其力”的方式，也增强了学生的学习责任感，逐步形成“有钱要上学，无钱借款也要上学”的新时尚。

　　二、能否保证高等教育扩招后的教育质量？

　　城市和经济发达地区高中阶段教育的逐步普及，使高等教育面临的升学压力越来越大。虽然目前一部分高校的教育资源尚有一定潜力，而且筹措教育经费、增加校舍、设施建设等都可以想办法。但是，高质量的师资队伍建设靠的是长时期的积累，而不是一朝一夕能够达到，也不是仅仅依靠资金就能办到。在落实和扩大高等学校办学自主权的同时，必须建立监督机制和评价体系，完善自我约束、自我管理机制。

　　应该承认，现有高等教育体系在制度开放性、结构合理性、就学机会与办学模式的多样性，以及教学制度与招生考试制度、学制管理、后勤服务等方面，都还难以适应向“大众化”转型的要求。

　　三、普通高中与高中阶段职业教育如何协调发展？

　　近20年，中等职业技术教育在校生占高中阶段在校生总数的比例从20%提高到60%左右。高等教育扩招，对高中阶段职业教育和普通高中协调发展产生一定影响，一些地方普通高中需求转旺，对中等职业教育提出了挑战。

　　中等职业教育仍是拓宽人才成长道路、构建人才成长“立交桥”不可替代的组成部分，但是，中等职业教育发展面临新的定位问题。专家认为，在高等教育扩招的背景下，中等职业教育的生存与发展，关键是从农村人口比例大、地区发展不平衡的基本国情出发，瞄准当地经济社会发展实际需求办出特色。从教育发展的全局看，中等职业教育与普通教育、成人教育将进一步融通，为建立现代远程教育网络、完善自学考试制度和职业资格证书制度、推进多样化培训，发挥更加积极的作用；在实行劳动预备制度以及建立终身学习体系的过程中确定新的重要位置。

　　四、如何处理高等教育规模的扩大与高校毕业生就业难的矛盾？

　　越来越多的地区逐步普及九年义务教育，学龄人口中独生子女比重日益增加，升学竞争普遍激烈，现有高等教育的规模和人才培养模式，不能完全适应日益增长的需要。然而，容纳高学历劳动力的主要产业部门——第三产业的发展不够充分，毕业生出现结构性失业隐患。近年来，社会对高校毕业生的整体需求呈现减弱的征兆，供需矛盾加剧。据国家教育发展中心公布的调查结果，1998年被调查高校的毕业生离校前的就业率为58%。与此前相比，毕业生的即时就业率有所下降的主要原因，一是部分毕业生宁愿延长择业的时间，也不愿仓促就业；二是国有企业转换经营机制和国家机关精简编制，对毕业生的吸纳能力降低。另据1999年的不完全统计，全国高校本专科生的社会需求量下降了10～15%。除上海、江苏、北京等经济发达地区的本专科生供需比在1∶1以上外，大多数省份的供需比都低于1∶1。据北京地区统计，高校毕业生的总供需比近几年持续下降，1993年为1∶3，1995年为1∶1.26，1996～1998年仅维持在1∶1.1的水平，1999年甚至出现供过于求的状况。

　　毕业生在大中城市就业者占总数的80.8%，在县镇就业者占15.2%，去乡村的仅占4%。即便是来自县镇和农村的学生，其70%以上也选择在大中城市就业。尽管城乡就业流向仍然严重失衡，但是“所有制”上却出现新的趋势。1985年新就业者中在非公有制单位就业者只占14%，而1997年已经上升到50%，1999年估计不会低于这一比例。

　　五、能否尽快建立起新的评价系统？

　　按照国外经验，管理体制改革的关键环节是，减少所有层次管理教育的公共机构，逐步把权力放给学校，面向外部市场需求克服教育资源低效现象。经合组织国家及其他国家出现的共同趋势是，将教育管理权力下放给学校。国家教育主管部门的职责将只保留政策部分，并严格限于国家层次。学校体制改革、权力下放都需要通过立法来实现。对于中国来说，要确立“法治”观念，就需要转变思维方式，不再把法当成是行政管理的工具，而是当成服务社会、办好教育的一个手段。必须重新认识“法治”观念，加快地方立法，加强社会参与教育事业。

　　世界银行专家建议，新的教育发展战略应当体现“三个面向”，即：面向世界——教育体系将获得全球性知识，开设国际水平的课程，使国家有能力参与国际知识经济的竞争；面向公民——教育体系将确保公民有同等机会接受高质量的教育，在接受教育的类型和数量上有所选择，并能开发人的技能，建设繁荣的经济、和谐多样的社会；面对市场——教育体系将适应经济变化的需要，培养学习者在变化的劳动力市场中成功的技能，促进信息自由传播，发挥市场作用，使决策具有良好的信息基础。

　　世界银行专家还认为，中国的质量评价过多地参照投入水平指标，如教师合格率、生师比、图书设备达标及课程开齐率等。专家们觉得，仅依靠投入指标进行质量评价是一种误导，最好是实行对于过程和结果的测评。建议在使用投入性指标时开发教育成果产出性指标，比如识字率、中小学在校生、能够中学毕业的适龄人口比例等。产出指标的重要性在于，成果不仅取决于资金投入，还在于教育系统的良好操作，提醒学校提高办学效率，也为地方政府的支持提供了依据。同时，产出指标能够正面地鼓励提高效益。

　　

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