要想实现农村义务教育的全部免费制，每个县须增加投入的教育经费底限为4300万／年，如果全国有2／3的县要由中央和省级财政来支付，大致推算政府从一开始就要增加的财政投入为688亿元左右。

“咱们农村的教育条件和城里没法比啊！”来自基层、曾任安徽省霍山县落儿岭镇党委副书记的文家庭委员痛心疾首——3月8日上午，全国政协十届二次会议第三次全体大会上，文家庭作了题为《谁来关心和托起明天的太阳——我国农村基础教育的困境》的大会发言。

痛，并期待着的人，不单单是文家庭，但数据却是冰冷的。

2004年1月，农业部软科学委员会历时一年半的一份调查结果显示，要想实现农村义务教育的全部免费制，每个县须增加投入的教育经费底限为4300万／年，如果全国有2／3的县要由中央和省级财政来支付，大致推算政府从一开始就要增加的财政投入为688亿元左右。

紧张的资金链

条文家庭用了四个“悬殊”比较农村和城市义务教育条件的巨大差距：“教师素质相差越来越悬殊，教师的工资、福利待遇相差越来越悬殊，教学的设备、条件相差越来越悬殊，致使城市与农村的教学质量相差越来越悬殊，农村的教学质量严重滑坡。”

“我曾到一所学校考察，那里平均每班学生达93人，最高班学生人数达134人。取消了教室走道、讲台，老师上课，举手抬足都会撞上学生。而且大都没有电灯，每个教室有的也仅两盏。”文家庭说。

第十届全国人大代表、山东代表团的李莉，对农村义务教育质量的严重滑坡也表达了同样的忧虑：“简陋的教学设施、教师的严重老化现象、逐年增长的课本费用等状况使得农村学生辍学率和农村教育质量与城市的差距越来越大。”

“诸如此类的问题都严重地阻碍了中国农村义务教育的发展，突出问题是投入不足。”中国社会科学院农村研究所农村政策研究中心李成贵主任说。

“在农村义务教育总投入中，最近几年中央政府财政拨款所占比例是有所增加的，”李成贵说，“但是，这是低水平和长期欠账的基础上的补偿性投入，远远不能满足农村义务教育的实际需求。”

国务院发展研究中心农村部韩俊部长也有类似的表达。“由于过去欠账多，农村义务教育发展面临的一些突出问题远没有得到解决，如拖欠教师工资问题、学校公用经费不足问题、大量危房问题，这种投入远不能满足农村义务教育发展的要求。”

根据韩俊的数据，2000年，江西省泰和县教育经费总额为6966万元，其中各级财政预算拨款占58.9％，县财政占13.3％，乡级财政占到了45.7％，全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有20万元左右。河南省鄢陵县2000年教育经费总额为7026万元，其中各级财政预算拨款占58％，县财政占9.2％，乡级财政占到了48.3％，省级以上的财政专款几乎没有。从这两个县的情况看，乡镇财政已经不堪教育经费的重负，多数乡镇赤字和负债严重。

在这两个县，农村教育费附加、教育集资和中小学杂费等主要由农民直接负担的教育投入占到了全县教育经费的40％左右。

“乡财政用于农村义务教育的拨款大部分来自农民交纳的税费，可见，长期分级办学，以地方为主的办学体制下，农村义务教育的投入事实上主要是由农民负担的。这就导致了投资主体的缺位和错位，从而影响了基础教育的义务性。”李成贵分析。

新缺口

为了减轻农民负担，自2000年始，我国以安徽省为试点并逐步在全国实行了农村税费改革。这一改革的基本内容之一，就是要取消农村教育费附加和教育集资（“两取消”）；与此相配套的是基础教育经费管理体制由乡统筹改为县统筹（教师工资上收县管），也就是要实现农民办教育向政府办教育的转变。

经税费改革后，原有的筹措农村教育经费的格局，即以政府财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费，以及收取学杂费、社会捐集资等多元化的格局不复存在，农村义务教育经费投入渠道出现了单一化的局面。

李成贵评价：“这是义务教育财政体制的一次根本性变革。农村费改税后，农民负担平均减轻30％左右。但是，取消教育附加和教育集资后，农村义务教育投入缺口急剧扩大。”

在实行农村税费改革前，农村教育费附加是仅次于预算内财政拨款的比较稳定的教育经费来源渠道。实行税费改革时，将税改前包含在“三提五统”中的农村教育费附加作为基数，计入税改后新的“两税”，但主要用途是支付人员工资，原有的支撑学校运转的公用经费和校舍维修等资金成为缺口，供求之间矛盾突出。

税改后，人员经费不断攀升，公用经费连年下降，基建费用份额明显减少。1998－2001年安徽全省农村中小学人员经费占总支出的比例上升了13.76个百分点，公用经费却下降了6.15个百分点，绝大多数农村学校维持运转的公用经费，全靠收取杂费来解决，县、乡财政未给任何补助。此外，1998－2001年，全省农村义务教育阶段学校基建经费分别占13.06％、8.2％、4.44％和5.45％，四年间下降了7.61个百分点。

农村税费改革带来的另一个问题是教育负债难以归还。在过去的教育财政制度下，依靠农村教育费附加和教育集资可作为归还教育负债的资金来源，现在农村税费改革后，取消了上述教育收费和集资办法。这样，教育负债的还款就成了大问题。

安徽省教育厅2002年调查40个县的情况显示，每县负债多则5000多万－7000多万元，少则3000多万元，截止到2000年底，全省教育负债高达20.3亿元，而且新债仍在发生。“实行税费改革后如何偿还教育债务，已成了一个亟待解决的问题。”李成贵说。  

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