寻求重大体制改革的突破性进展

——“十一五”期间经济体制改革的重大策略

常修泽

　　基于对当前改革状况、未来国内外经济社会发展态势及其对体制要求的战略考虑，党的十六届五中全会强调，目前我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。这表明，我国的体制机制改革，特别是经济体制改革正处在战略性攻坚的关键阶段。改革开放20多年来，特别是“十五”期间，我国经济体制改革的进程取得了显著进展。但也要看到，改革推进的速度、力度、深度和协调度尚不尽如人意，有些改革的任务甚至有所延迟。上世纪90年代初，邓小平同志曾指出：“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。”现在距邓小平同志所提出的目标期只有十五六年，能否实现这一历史性的目标，未来五年即“十一五”期间是关键时期。面对经济社会发展出现的一些新特点和新趋势，中国体制改革需要有更加明确、更加坚定的目标和追求。

　　以转变政府职能为重点，在行政管理体制和相关宏观体制改革方面取得进展

　　把行政管理体制的改革列为“十一五”规划“重大体制改革取得突破性进展”的首位，是基于对中国深层问题的思考而作出的明智选择，标志着中国经济体制改革已经升华到一个新的战略层面。事实上，经济和社会生活中出现的诸多矛盾和问题，从制度模式的角度来分析，这与政府管理体制改革尚未到位有关，政府管理体制改革滞后已成为影响改革发展的掣肘。贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，要求把行政体制改革放在突出位置。

　　首先，推进政府职能的转换，推进行政层次和行政机构改革。要明确政府的身份：一是公共产品和公共服务的提供者（当然提供公共产品并不等于自己去生产）；二是良好社会环境的创造者，“人民创造财富，政府创造环境”；三是人民群众公共利益的维护者，而不应该受某些利益集团的左右。总之，政府要加强社会管理和公共服务职能。

　　在这个前提下，改革和完善政府职能要突出理顺“四个关系”：理顺政府与企业的关系；理顺政府与市场的关系；理顺政府与事业单位的关系；理顺政府与社会中介组织的关系。要明晰政府边界，凡应由企业、市场、社会组织决策的事情应严格由它们决策，政府不应“越俎代庖”。凡是应该由政府承担的事情，政府责无旁贷，不能“缺位”。针对当前政府工作存在的“错位”现象，要强调由“经济管制型”转变为“公共服务型”，即转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来。各级政府要有意识地做到不干预微观经济活动，不包办企业决策，不代替企业招商引资。同时按照精简、统一、效能的精神，探索新的行政管理体制架构，以解决层次、层级过多的问题，推进行政审批制改革取得实质性进展，根据政府与事业单位分开的原则，稳步推进社会事业领域的体制改革。

　　其次，推进与行政管理相关的宏观管理体制改革。在推进行政管理体制改革中，不可避免地会涉及到与之相关的宏观管理体制，如财政税收改革、政府投资体制改革等。在财政体制改革方面，根据打造公共服务型政府的要求，应建立、健全公共财政体制。按照“财权和事权相对称”的原则，科学界定中央政府与地方各级政府之间的财政责任，并相应调整收支关系。财政支出结构应根据“五个统筹”的精神进行调整，逐步降低财政支出中用于经济方面的比重，增加用于社会保障、教育、科技创新、生态环境、社会安全等领域的公共支出。要发挥财政转移支付制度的作用，加大对经济不发达地区和少数民族地区财政转移支付的力度。在税收制度改革方面，应着力改进个人所得税征收办法，统一内外资企业税，将生产型增值税改为消费型增值税，探索开征物业税、遗产税等，以发挥税收杠杆的作用。

　　第三，推进与行政管理体制改革紧密相关的社会管理和政治体制改革。随着市场化以及参与经济全球化的影响，我国的社会结构已经并正在继续发生一系列新的变化。在这场中国历史上从未有过的变迁面前，应该说社会体制改革是滞后于经济体制改革的。如何推进社会体制改革，协调多元力量之间的关系，以最充分地调动一切积极因素，就成为制度创新的新课题。“十一五”期间将在探索社会运转和社会服务新机制，形成一套与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的新型社会治理模式方面作出努力。此外，随着人民群众民主法治意识的增强和政治参与积极性的提高，对发展社会主义民主政治和落实依法治国基本方略也提出了新的要求。应按照党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的精神，“积极稳妥地继续推进政治体制改革”，实现市场经济、民主政治、先进文化以及和谐社会“四位一体”的新型体制机制格局。
　　坚持和完善基本经济制度，在微观基础和市场体系关键领域取得突破性进展

　　一是在继续推进竞争性行业领域企业改革的同时，向垄断性行业推进，完善国有资产管理体制。

　　前一阶段国企改革主要是在竞争性领域展开的。目前，国有资本大约有一半分布在一般性生产加工业、商贸和服务业（即竞争性领域），另一半左右分布在垄断性行业。下一步继续推进竞争性领域的国有资本置换，重点在于推进国有大型企业建立混合所有制结构。同时，根据“改革取得突破性进展”的思路，需要开辟“第二战线”，即向垄断性行业推进。这里的垄断性行业包括电力电信、铁路民航、邮政、市政公用事业等。对其中的“自然垄断业务”部分，比如国家输电电网、铁路路网等，非公有资本可以进入，但是明确只能以“参股”方式进入，不能“控股”，更不能“独资”。除自然垄断业务以外的其它业务，比如电力行业的发电部分、民航铁路电信的营运部分等，非公有资本、国有资本均可以以各种方式进入，可以控股，也可以搞项目融资。在这里，国有经济的控制力，一方面通过国有企业控股经营得以实现，另一方面则通过“平等竞争、优胜劣汰”提高自身的核心竞争力来实现。

　　随着国企改革的深化，混合所有制企业将逐步建立并日益增多。从这个意义上说，对资本的关注要胜于对企业的关注，尤其是对国有经济而言，应该“强化资本概念，淡化国企陈见”，要由对细胞层面的国企改革上升为国有资产管理体制改革。横向上实行“政资分开”，建立与行政系统相独立的监督和管理系统；纵向上实行“上下权益分开”，由中央和地方分别代表国家享有所有者权益。国资监督和管理部门固然代表国家行使所有权职能，但也有不可逾越的权力边界，须尊重和维护企业的市场主体地位及其权利，不能直接干预企业的经营活动。

　　二是由商品和服务市场向生产要素市场推进，重视市场和市场力量的基础性作用。

　　目前社会商品零售总额中95.6％由市场来调节，农副产品收购总额中市场调节所占比重为96.5％，生产资料销售总额中市场调节比重为87.4％，由此可以看出，商品和服务价格已经基本上由市场来决定。现在存在的突出问题是“要素市场双轨制”，“十一五”期间将着重推进要素市场的建设和要素价格改革。在资本市场方面，在全面解决股权分置的基础上继续解决其他制度性问题，并着力推进利率市场化，改革汇率形成机制，完善资本市场结构，建立多层次的资本市场体系。在土地市场方面，重点是全面推行经营性土地“招（招标）、拍（拍卖）、挂（挂牌交易）”制度，理顺土地价格形成机制。在劳动力市场方面，促进实现劳动力在城乡之间和企业之间的合理流动，在流动中形成合理的价格水平。在技术市场方面，做好技术评估、作价和技术产权的转让，促进技术流动和创新机制的形成。加强现代市场体系建设，特别要注意加快全社会的信用体系建设。

　　此外，非公有制经济是社会主义基本经济制度的重要组成部分。坚持和完善基本经济制度，必须毫不动摇地支持、鼓励和引导非公有制经济发展。从体制改革角度分析，放宽国内民间资本的“市场准入”领域，清除各种歧视性规定，使其在诸如投融资、税收、土地使用以及进出口等方面与其他企业享有同等待遇，从而为各类所有制经济的发展提供公平竞争的环境。
　　着力提高对外开放水平，在全球化参与应对机制方面取得突破性进展

　　“十一五”期间，我国将进入加入世界贸易组织后扩大开放的“后过渡期”，将面临更加复杂和严峻的外部挑战。当前经济全球化趋势不断深入发展，世界范围内科技革命浪潮涌动，国际产业升级和转移速度加快，区域经济一体化呈加速趋势，这也给我国对外开放提供了难得的机遇和有利条件。在这种形势下，应抓住有利时机，在更大范围、更广领域和更高层次上积极参与经济全球化的进程，主动地改革国内现有的体制，以加快经济的市场化和国际化进程。

　　一是按照科学发展观加快转变外贸增长方式。外贸增长方式是国家发展战略的重要组成部分。目前中国外贸增长方式依然带有明显的“粗放型”特征。针对这种情况，应科学界定对外依存度，防范潜在经济风险；按照“资源节约型”和“环境友好型”的要求调整出口商品结构；在保持必要的加工贸易规模时，努力提高出口产品的加工度和增值含量；根据提高自主创新能力的要求合理调整进口商品结构；同时进一步加快内外贸一体化进程和贸易便利化进程，为转变外贸增长方式服务。

　　二是加快外资管理体制改革。要继续积极有效地利用外资，特别是要研究经济全球化条件下跨国公司投资的新动向，进一步拓宽投资领域。从当前及下一步外商在中国投资的趋势看，现代服务业将是国际跨国资本继制造业转移之后产业转移的一个新领域，需要为之提供发展的广阔平台。在利用外资的过程中，要注重提高利用外资水平，更好地发挥外资的带动效应。

　　三是支持有条件的企业“走出去”，实施互利双赢的开放战略。要增强国内企业开拓国际市场、技术创新和培育自主品牌的能力。引导和支持有比较优势的企业开展跨国投资和经营，促进中资跨国公司的发展。

　　此外，鉴于国际经济旧秩序依然存在，而且这种格局短期内也不可能完全改变，因此在参与经济全球化的进程中，面对严峻挑战，要学会把握国际规则的主动权，建立相应的应对机制，包括保护关键领域产业安全的应对方案以及应对贸易摩擦的机制等。通过以上机制，建立一种扩大对外开放与增进国家权益的平衡机制，以保证对外开放在更高的水平上推进。
　　坚持以人为本，在形成全面协调可持续发展的体制保障方面取得突破性进展

　　以人为本要全面把握“人”的三层含义：第一，从横向分析，这里的人不是指某一部分人，而是指所有人、一切人；第二，从纵向分析，这里的人不仅指当代人，而且包括下几代人；第三，从内在要求分析，这里的人不是“单需”人，而是“多需”人，包括物质生活、精神生活、参与社会生活及提高自身素质的多种需求。当前，党和国家强调以人为本，全面、协调、可持续的发展，要求我们从更宽的视野和更高的层面来审视和构思改革的取向问题。

　　一是围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题创建各种民生性体制保障，让改革发展的成果惠及全体人民。

　　1、就业制度。“十五”期间每年城镇将有800万—1000万新增劳动力需要寻找就业岗位，同时超过一亿的农村劳动力进城。为此需要把扩大就业摆在更加突出的位置，进一步改革劳动就业管理制度，扫除妨碍实施积极就业政策的制度障碍（如户籍制度和劳动力市场制度），千方百计地增加就业岗位。

　　2、社会保障制度。要使改革发展能够平稳进行，整个社会需要构建严密而可靠的安全网。要从中国实际情况出发，建立并完善与社会主义初级阶段经济发展水平相适应的具有中国特色的社会保障制度。着重完善城镇职工的基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等保险制度；同时，探索建立进城务工人员的社会保障制度。

　　3、收入分配制度。近年来，收入差距问题引起了社会普遍关注。要更加注重社会公平，通过收入再分配功能，加大调节收入分配的力度，努力缓解收入分配差距扩大的趋势。要探索一套能够把社会公平和经济效益相协调的分配体制。就分配制度本身而言，应重点探索建立按劳分配与生产要素按贡献分配相结合的体制问题，特别是探索在中国现阶段的国情下，如何实行各种生产要素按贡献参与分配的新制度，以鼓励人们干事业，鼓励人们干成事业。

　　4、医疗卫生与教育制度。要解决广大人民群众看病难、看病贵所涉及的体制性问题，完善公共卫生公共医疗服务体系，基本建立新型农村合作医疗制度。在卫生医疗制度改革中，要正确处理政府、市场和社会的关系，政府管基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管广济善助。当前人民群众对教育乱收费以及教育质量等议论较多，应围绕实施素质教育，普及和巩固义务教育，切实提高教育质量等，深化教育体制改革，从制度上为建设学习型社会提供保障。

　　二是围绕自主创新和增长方式转变推进科技体制改革。

　　自主创新是增长方式转变的中心环节。要紧紧围绕原始创新、集成创新和消化吸收再创新，加快科研体制改革步伐。重点是建立符合国家战略的科技决策机制、引导全社会科技资源高效配置和综合集成机制、财政科技投入稳定增长机制以及公共科技资源全社会共享机制。同时探索建立健全知识产权保护制度、风险投资制度、技术入股和技术期权制度。与科技体制改革相关联，要坚持把是否有利于促进人才的成长、人才的创新活动和人才工作与经济社会发展相协调，作为人才体制改革的出发点和落脚点。着力建立和创新人才培养、评价、选拔任用机制、人才创新激励机制。

　　三是围绕全面协调，特别是城乡协调着力推进农村经济体制改革。

　　十六届五中全会提出建设社会主义新农村，这是我国现代化进程中的艰巨历史任务。中国的改革是从农村起步的，但近年来农村改革却处于僵持状态。农村的改革，就经济体制而言，主要是农村土地制度改革，农户在承包期内应当可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权；要推进农村劳动力市场化改革，逐步解决农村富余劳动力转移就业的问题；要深化农村税费改革、农村金融改革、粮食流通体制改革等；要充分发挥城市对农村的辐射和带动作用，发挥工业对农业的支持和反哺作用。通过全面深化农村改革，为促进城乡良性互动、协调发展提供体制保障。

　　四是围绕可持续发展推进资源环境体制创新。

　　中国是一个人口多、资源人均占有量低的发展中大国，非再生资源储量和可用量不断减少的趋势在短期内也不会改变，一些关系国计民生的矿产资源，特别是石油严重短缺，资源环境对经济增长的瓶颈制约越来越严重。从未来五年来看，经济发展与资源环境的矛盾将会进一步突出，可持续发展的压力将会进一步加大。针对这种状况，“十一五”规划建议务必把节约能源和保护环境放在突出位置。为切实实现2010年单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右的目标，要在结构、技术、增长方式方面做文章，要在制度创新上找出路，如可以考虑建立“国家资源现代产权制度”、“现代环境产权制度”以及“绿色GDP”考核指标，通过一系列制度创新，使人们从利益的角度合理利用资源和保护环境，使资源资本和生态环境资本升值，从而有利于人与自然关系的和谐发展。

　　（作者系国家发展和改革委员会学术委员会委员、宏观经济研究院教授、博士生导师）

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