《动力机制：关于激励与约束问题的政策分析》



　

王东京（中共中央党校１０００９１）

　　一切社会经济活动都是由人参与的活动，因此，要提高社会经济活动运行的效率，就必须认真研究调动人们积极性的动力机制问题。调动积极性，一要靠激励；二要靠约束。为此，本文将就如何调动政府公职人员、企业经营者和劳动者职工的积极性问题，从激励与约束机制设计的政策层面作一初步分析，以供决策者参考。

一、促进公职人员勤政廉政亟待建立公职金制度如何使国家公职人员克己奉公，清正廉洁，这是党和政府历来十分重视的一个问题。为了实现这一目标，近年来我们在完善干部考核和加强对公职人员的监督方面不断加大了力度。实践表明，这些措施的施行，一定程度上提高了机关工作人员办事效率，促进了廉政建设。但是，我们同时又看到，当前政府公职人员普遍缺乏敬业精神的现象仍没有得到根本扭转，干部队伍中以权谋私的腐败行为还在蔓延。何以如此？如果从体制上分析，我们认为当前干部体制存在的激励与约束不对称，重监督而轻激励是一个重要原因。

加强监督，对公职人员无疑是一种有效的、必要的约束，而这种约束却存在两个难题：一是巨大的成本。因为无论党内监督还是社会监督，一旦发现某公职人员有腐败行为，从调查取证到立案惩处都需要支付巨大的费用；二是巨大的损失。由于监督通常只能是过程中监督和事后监督，因此即使发现某人有渎职失职或贪污受贿行为，尽管我们也可以对其当事人予以行政处罚和法律制裁，但他所造成的经济损失却难以挽回。因此，促使国家公职人员勤政廉政，除了加强监督以外，还应该强化激励机制，从积极方面引导广大公职人员敬业务实，拒腐防贪。

强化对政府公职人员的激励，现行的作法主要是对有突出政绩的干部实行晋级提长。这种“以官作奖”的办法，虽然可以鞭策一部分干部积极进取，但对大多数公职人员来说，却不是一种有效的激励措施。因为能予以提升的毕竟只能是少数，而大多数人都不可能得到这种机会，如果公职人员一旦提升无望，那么他们工作的积极性从哪里来呢？所以，从经济学的角度来看，对公职人员的激励，重点应该放在物质利益的激励上。科学的利益激励机制，可以把外在的强制变为内在的驱动。马克思曾经说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的物质利益有关。改革开放以来，我们的经济体制通过引入利益激励机制，如农村的联产承包、部分企业实行的经营者年薪制、投资者的按股分红等，就极大地调动了广大生产经营者的积极性。事实上，当前我国政府机关缺乏活力、效率低下、腐败屡禁不止等现象的发生与我们对公职人员的物质利益激励不到位不无关系。近十几年来，由于经济改革成效显著，社会各阶层收入都有较大提高，但公职人员的工薪收入涨幅却不大，使其在社会上的经济地位相对降低。这不仅挫伤了公职人员的积极性，影响了队伍的稳定，而且由此产生了一系列贪污受贿、权钱交易等消极丑恶现象。因此，提高效率，根除腐败，当务之急是进一步强化对公职人员的利益激励。

增进对公职人员的利益激励，必须相应提高公职人员的经济收入。由于国家公职人员获得公职需要经过长期的教育和训练，从事的又是需要较高智力、负有重要社会责任的管理工作，是一种高级的复杂劳动，因此，按照社会主义的按劳分配和物质利益原则，国家公职人员享有较高的工薪收入是应该的。可是我们现在面临的问题却是，如何才能把提高收入与增进激励有机结合起来，使提高收入既能充分调动公职人员的积极性，又不致产生负面的社会效应。如果按现在一种流行的主张，即实行所谓的“高薪养廉”，普遍提高公职人员的工资水平，这一作法自然会受到公职人员的欢迎，对干部的勤政廉正也有一定的积极作用。但如果这一政策果真实施，又有可能引起干部与群众的对立。公职人员涨工资，企业职工怎么办？如果企业也跟着涨工资，那么结果必然是水涨船高、比例复归。这样，涨工资一方面对公职人员起不到激励作用，另一方面还有可能诱发通货膨胀。可见，对公职人员实行利益激励，用简单的涨工资的办法并不可取。

对公职人员既要提高他们的经济收入，又不能涨工资，那么，可行的办法是什么呢？我们认为，可以通过建立一种干部“公职金制度”来实行机制创新。其基本思路是：（１）由政府出面，为所有公职人员在银行设立“公职金个人帐户”，并根据贡献和收入对等的原则，按公职人员的不同职级较大幅度地提高相应的职务津贴水平；（２）为了把当前激励和长远激励结合起来，可以把公职人员提高后的职务津贴分为两部分，其中一少部分随工资逐月发放；另外一大部分作为勤政廉政抵押金记入政府为其设立的公职金个人帐户，并应规定，记入个人帐户的这部分公职金，只能在将来公职人员退职或正常离职时才可一次性提取，如果公职人员在任职期内因贪污受贿、渎职失职或违反党纪国法被开除公职的，则该款项全部没收上缴国库；（３）公职金制度一旦建立并启动，政府还应明确规定，今后公职人员退职或离职，只能一次性领取记入本人帐户的公职金，不得继续享受现行干部的终身物质生活待遇。

在我国目前建立这种干部公职金制度，不仅有必要，而且完全是有可能的。由于这一办法能较大幅度地提高了公职人员的职务津贴，而且还把津贴的大部分记入个人公职金帐户作为干部勤政廉政的长期抵押金，这必然会对广大公职人员产生巨大的激励和约束作用。同时，也正是由于这种提高的职务津贴并没有全部随工资发放，所以也不会导致干群工资攀比而引发社会总需求膨胀和物价上涨。此外，由于实行公职金制度后公职人员退职不再保留干部待遇，这样，政府就可以把原来准备为退职干部提供的物质生活待遇货币化，以此来抵补公职金的开支，因而不会增加财政的经济负担。我们可以算这样一笔帐，如果全国干部队伍的平均退职年龄为５５岁，平均寿命为７５岁，那么按现行体制，国家需为其提供２０年的干部生活待遇，如果按每人每月４００元计算，一个人就需财政负担９．６万元，而假定一个人从２５岁进入干部队伍，到５５岁退职，那么他可以享受３０年的职务津贴，如果每人每月按３００元记入公职金帐户，这样财政只需为其提供９万元就够了。可见，公职金制度的设立对国家财政来说，无论当前还是长远都不会构成太大的支付压力。

二、强化经营者关切度：所有权不是独步单方

经营者能否象关心自己的财产一样关心国有企业资产，这是国有企业能否真正搞好搞活的一个决定性条件。企业财产所有权与经营者的关切度，应当说两者是具有一定的联系的。不可否认，经营者如果同时作为企业资产的所有者，必然会对企业有很高的关切度。因为企业经营失败，将直接危及到经营者的自家性命，古今中外大量私人企业主因破产而跳楼自杀的事实足可以证明这一点。那么，我们是否就可以由此作出推断，只有经营者成为资产所有者时，才会对企业有高的关切度呢？或者说，作为非所有者的经营者，就一定不会对企业有很高的关切度呢？事实好象并不全然如此。从西方发达市场经济国家企业经营的实践来看，就有不少成功的大企业的经理人员甚至公司董事、董事长也不是企业的所有者，不持有企业的任何股份，不对企业亏损负财产赔偿责任，可是这些企业的经营者却仍然对企业保持着极高的关切度。美国汽车行业的经营巨子亚科卡就是一个很好的例证。他起初受聘于福特汽车公司出任总经理，曾为福特公司创下了年盈利１８亿美元的记录，为福特公司在汽车行业取得领先地位贡献了非凡的才智，他为公司设计并销售的“野马”车风靡西方，为福特公司赢得了极高的声誉和广泛的市场。后来他又受聘于克莱斯勒汽车公司，凭着顽强的意志和胆略，使濒于破产倒闭的克莱斯勒东山再起，一举跃上了美国三大汽车公司之一的宝座。照常理，亚科卡在两大汽车公司里都没有丝毫的投资，他不应该象关心自己的资产那样关心企业，但他为什么却能如此励精图治，对企业有如此高的关切度呢？答案其实也很简单；这就是亚科卡如果经营成功，他就可以拿到１００万美金的年薪，如果经营不善，就随时有可能被雇主解雇。

如此看来，让经营者成为所有者，并不是提高经营者关切度的独步单方。事实上，无论作为所有者的经营者还是作为非所有者的经营者，他们对企业的关切度，都取决于一个共同的因素，即企业对经营者的利益回报。作为所有者的经营者，他之所以关心企业，是因为他希望通过企业资产增值给他带来更多的红利收入；而对那些不是企业所有者的经营者来说，他们也自然要关心自己能从企业取得多少收入，如果我们能构造出一种有效的激励、约束机制，比如规定可以把企业利润的一定比例作为“红利”发放给经营者，让经营者不用投资也能在企业取得类似的“投资回报”，那么，经营者有什么理由不会象投资者那样去关心他所经营的企业呢？从经济学的观点看，高回报同时也是一种高约束，如果经营管理不善，经营者就随时有可能被解聘或撤换，也就是说，尽管这一类经营者不能对企业亏损负最终的赔偿责任，但他却同样要为此付出巨大的代价和机会成本。

基于以上分析，我们拟可得出这样一个结论，当前国有企业“抓大放小”的改革，就某些小企业而言，为了提高经营者的关切度，让经营者在本企业持有一定数量的股份，或者把个别的小企业整体出售给经营者，这也许是一个可行的办法；但是，就国有企业“抓大”而言，提高国有大中型企业经营者的关切度，决不能象对待小企业那样，也只在资产量化上做文章，公有制占主体，国有经济占主导是我们建设社会主义的一个根本原则，失出了这个根本原则，中国就没有了社会主义。因此，调动国有大企业经营者的积极性，我们应主要在经营机制特别是企业领导体制上下功夫。具体说来应抓好三方面的工作：第一，在企业经营者的选拔上，要进一步扩大民主、引入竞争机制。今后企业经营者的产生，应采用三推双考的方式，即职工民主推荐、组织推荐、个人自荐与出资（主管）部门考试、考核相结合，一律实行竞争上岗。第二，在企业经营者的使用上，要强化激励机制。在这方面，我们可以借鉴西方国家企业的年薪制。由于年薪制是一种以年度为单位确定经营者基本报酬，并视其经营成果分档浮动发放风险收入的工资制度，因此对经营者是一种极好的激励与制约。应当强调的是，经营者的年薪必须与企业的资产增值、利润实现程度挂钩，必须坚持先审计后兑现的原则。第三，在企业经营者的管理上，要进一步强化约束机制。应当规定，除政策和不可抗力原因造成的损失外，由经营者经营失误造成的损失，必须从经营者的年薪中作一定比例的扣除，给企业以相应的经济补偿，其不足部分，还应从下年度的年薪中扣抵，使经营者尽量负起经营性的盈亏责任；同时还应以法的形式规定。如果由于经营者失误而造成企业倒闭破产或严重亏损的，则今后１０年内他不得再在任何法人企业出任经营者，以此造成对经营者强有力的约束。

三、确保职工主人翁权益需要创新决策参与和利润分享机制

　　劳动者是生产过程在中最能动的要素，劳动者的主动性、积极性是否能得到充分的发挥，直接关系到企业经营的成败。因此在我国当前深化企业改革，建立现代企业制度的实践中，中央反复强调搞活国有企业要“全心全意依靠工人阶级”，无论国有企业的财产组织形式发生何种变化，劳动者职工的主人翁地位都是始终不能动摇的。

职工的主人翁地位，在国有企业进行公司制改造以前，是通过职代会来体现的，《企业法》明文规定，职代会是企业实行民主管理的权利机构；但改制后《公司法》则规定公司制企业的最高权利机构是股东大会，股东大会享有人事权、财产处置权、重大事项决策权和受益分配权。这样一来，就使过去职代会的权利职能被大大削弱，在公司制企业中的地位也相对降低。针对这种情况，于是，人们很自然地提出了这样一个问题：即国有企业改革要不要继续坚持全心全意依靠工人阶级的方向，要不要继续保持劳动者职工的主人翁权利？如果回答是肯定的，那么，职代会在公司制企业的法人治理结构中到底应处于什么地位？

的确，劳动者职工的主人翁权利在国企改制之后如何行使，是我们当前改革中碰到的一个新问题。怎样解决这个问题？现在社会上有一种带普遍性的意见，即主张继续保留原来职代会在企业中的领导地位，据说不如此，就无以体现我们国有企业的社会主义性质，就无以保证职工的主人翁地位。对这个问题，我们的看法却不尽然。第一，社会主义生产资料公有制建立以后，劳动者已成为生产资料的主人这一点是毫无疑问的，但这里讲的劳动者主人，指的是整个国家的主人，而不是特指哪个具体企业的主人，如果说劳动者职工在哪个企业工作，就是哪个企业的主人，那么，首钢的职工是首钢的主人，而清洁公司的职工就只能是当扫帚的家，这于情于理都说不通。所以从这个意义上讲，劳动者当家做主的权利，主要应该是通过一定的政治程序来行使的；第二，既然是国家的主人，这又是个国有企业，主人在这个企业里工作，当然理应对企业的事务有更多的发言权，对企业的经营成果有更多的受益权。但这种发言权和受益权是否一定要通过保持职代会在公司制企业中的领导地位才能体现呢？我们认为未必如此。如果职代会的领导地位继续保持的话，一个公司就会出来两个董事会，再加上我们的监事会在职能上其实也类似于西方国家某些企业的董事会，这样，公司制企业便有了三个董事会，机构重叠，政出多门，势必要影响决策的效率。

如果国有企业改制后不能保持职代会在企业中的领导地位，那么公司制企业职工的主人翁地位究竟如何体现呢？我们认为，出路在于寻求一种新的决策参与方式，即通过一种新的体制安排来达到目的。劳动者职工的主翁权利，在企业内部无非包括两个方面的内容，一是民主参与权；二是经济受益权。民主参与权讲的是职工有权参与企业的决策和管理，在这方面，德国一些公司的作法可资我们借鉴。德国历来就有工人运动的传统，为了缓和劳资对立，德国公司通常要在董事会或监事会中保留一半职工推选代表的席位。我们是社会主义国家，我们的国有企业完全有条件、而且也十分必要让劳动者职工推选出一定数量的代表进入公司的董事会和监事会。如果董事会和监事会中既有了出资者股东的代表，又有了劳动者职工的代表，那么企业决策时就能较好地体现劳动者职工参与企业民主管理决策的利益和要求，能够充分调动股东和劳动者职工两个方面的积极性。同时，还能从体制上消除现行职代会作为企业领导机构存在与股东会的职能摩擦与矛盾。不过，应当指出的是，由于企业职工在分配决策上通常容易出现急功近利的经济短视倾向，为避免作出对企业长远发展不利的决策，由职工推选的代表在董事会和监事会中比例都不宜过高。

　　为了体现和保障劳动者职工作为主人的经济权益，国有企业的职工不仅应当有权领取企业的正常工资，而且应当有权参与企业的利润分配。工资只是劳动者必要劳动的报酬，由于剩余劳动的价值即公司利润也是劳动者创造的。因此在公有制、特别是在国有制企业里，即使职工没有直接的股金投入，但职工作为国家的主人也应当让其分享企业的一部分利润，让职工分享利润，应当成为公有制企业在保障职工主人翁经济地位方面的一个重要特征。过去我们的体制规定，企业的利润全部上缴，统一由国家支配，虽然国家也是取之于民、用之于民。但是这种分配方式不能充分体现企业职工对国家的贡献不同而所应有的收入差别，因此，我们认为应当在出资者国家和劳动者职工之间，建立一种新的利润分享机制，来补充和完善现行的工资分配制度。比如说，某企业当年税后利润为１０００万元，出资方国家与劳动者职工达成的分享比例是８∶２，即国家得８００万，用于企业的扩大再生产或其它支出；职工得２００万，这２００万则是全体职工当年的红利。企业盈利多则职工红利就多，盈利少职工红利就少。如果企业没有盈利甚至亏损，那么职工就只能领取基本工资或根本拿不到工资。这样，就使职工的收入与企业的盈利之间有了紧密的联系。显然，建立这种利润分享机制，不仅有利于强化劳动者职工的主人翁意识，而且和现在单纯的工资制相比，更有利于保障劳动者职工作为国家主人在经济上的直接权益，更能调动劳动者职工的积极性。

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