现代商业银行的监督与稽核

对现代商业银行进行监督和稽核，直接的理由来自于对银行业风险的防范，这些风险在严重时足以构成对社会经济结构的破坏，在很大程度上影响社会的稳定，以致导致经济赖以发展的推动力——货币的功能紊乱。从更深层的意义上讲，银行业监督履行着建设金融制度的职责。因而，银行业本身的地位和发展趋势更体现出监督稽核的重要性。新形势下，银行业务正由单一的资产负债业务向金融综合型演进，地域上国际化趋势愈加强烈，这一切不能不对银行业监督稽核提出新的课题。

在对西方银行业外部监管和内部自律的借鉴中，美国模式将是我们本章讨论的重点，这主要由于美国是现代金融制度完备的典型。其它发达国家在金融监管上也都各具特色，这里不—一备述。

一、美国国内银行业监管制度

美国是市场经济发展得比较充分的国家之一，它的银行业监管制度是在其金融危机和其他历史、政治事件中发展起来的。要分析美国银行监管制度，必须知道美国银行制度的变迁。

1．早期的美国银行业和监管制度。美国的商业银行是在其独立战争后才出现的。战后，一些州通过特别立法建立了商业银行，大多数州银行通过限制发行银行券数量和谨慎的放款来保证其银行券流通信誉，州政府开始朦胧地发现银行监管的重要性。

事实上，联邦政府在18世纪末就开始实施某些监管职能。1771年，美国国会批准设立了“美国银行”，标志着联邦政府开始受理银行的注册申请，更重要的是，该银行不仅遵循商业银行经营原则，而且承担了某些中央银行职能。由于它的双重功能，美国银行的银行券在全美流通，它还可赎回其他州银行的银行券并限制它的流通。但正由于触及到州银行利益及其他因素，国会和州银行反对给美国银行重新颁发许可证。1816年，又设立了第二美国银行，同前者相似，许可证没有得到换发。这以后30年间，联邦银行所有功能均由财政部承担。

随着1836年以后州银行的迅速扩张和银行券问题的增多及银行屡屡倒闭，州政府逐步开始承担一些监管职能。最初的监管在很大程度上通过特别立法来限制银行开业，但这种做法往往难免产生其他弊端，公众的舆论最终导致“自由银行”政策的出现。

2．双重银行和国民银行体系的发展。随着贸易的跨州经营，如何形成一个统一稳定的全国性货币就显得十分重要。在19世纪60年代初，为了融资以支持南北战争，联邦政府提出了一个建立国民银行的方案。该方案称任何人向联邦政府提出注册申请都可以成立国民银行，但国民银行发行纸币必须以国债作保证，即多购买国债可以多发行货币。该方案成为1865年国民银行通货法案的一部分，于次年初修改为国民银行法案。从此以后，联邦政府开始依法对商业银行实施监管，首先，国民银行条例颁布后，成立专门的货币监理署，并拥有专门检查队伍，其人员训练有素，权限很大，对检查很有利；其次，以统一的纸币代替了五花八门的州银行券。

3．联邦储备体系的发展。很明显，创建国民银行体系与其说是联邦政府加强对银行业的监督，不如说是考虑钞票发行制度。当时社会缺乏一个“有弹性”的自动调节机制，或政府机关调节货币流通额使之随季节需要而变动，加上独立的国库制度和财政政策，使得国库经常处于剧烈波动状态。这样人们开始考虑应该建立一种灵活调节货币供应量的机制，这就是中央银行制度。以后几次大的经济、金融危机，尤其是1907年的危机后，终于使美国国会通过了联邦储备条例。设立了联邦储备体系——美国的中央银行，该体系执行对银行业实施联邦级的全面监管。

4．大危机和30年代的改革。1929年夏天开始的世界性经济衰退，终于演变成了美国历史上最大的经济、金融危机。银行大量倒闭，公司丧失对银行的信心，金融恐慌弥漫着30年代初期的美国。在这种情况下，国会通过了两个银行法案，其中最重要的有以下几点；任何新的国民银行的设立，必须向货币监理署申明；进一步扩大联邦储备银行权力，取消了财政部长和货币监理署总监为联邦储备委员会当然委员的规定；最引人注目的是设立了联邦存款保险公司，监管所有被保险存款的银行，以增强公众对银行的信心。

5、银行放松管制和其他发展。在70年代后期和80年代初期，为创造一个更开放、更利于竞争的环境，美国政府制订了一系列法案，如《1980年存款机构放松管制和货币控制法案》，旨在以放松存款机构的管制，促进美国银行同世界银行业的竞争。美国银行监管制度中，其职能分属货币监理署、联储体系、联邦存款保险公司和州监管机构，分别监督国民银行、成为联储会员的州银行、非联储会员加人存款保险的州银行、州注册银行。为协调工作，1978年根据法案又成立了联邦金融机构检查委员会。根据保护存款者和消费者利益、保障金融稳定。促进充分竞争的目标，美国银行监管的一般步骤是：政府对银行的监督提供一般性的准则和法规。法规规定，管理部门要定期向监督机关作运营报告。在美国，由监管机关对银行资产及债务、实际操作和管理等进行现场检查是有效监督的关键。监督机构采用几种主要措施达到目的：包括从为新银行申请执照到为处理倒闭的银行制定程序等。其中包括颁发执照、建立常说的“谨慎的管制”、为管理及监督目的而做报告和对银行进行现场检查。最后是执行法律，并已在必要时关闭某些银行。

美国的监管体系是由极其分散的部门组成的，应该说这种监管体系并没有影响各监管部门的各司其职的相互有效的合作，但是，尝试集中监管的讨论也一直在继续。特别是自1991年BCCI事件和1992年意大利国民银行子公司经营中所出现的问题以及美国梅隆银行兼并德来弗互助基金迟迟不能得到解决等事件的出现，使人们对这些金融监管机构的合作和效率提出了疑问。克林顿政府1993年提议，将美国目前主要的四家联邦级监管机关合并为一，遭到美联储的强烈反对。针对克林顿的这一提议，联储提出，合并之后，联储也应参与银行法规的起草工作，并享有与新成立的“联邦银行委员会”一样检查金融机构的权力。

尽管双方争执不休，但有一点是一致的，即都认为对现行银行监管体系进行改革已势在必行。争论的焦点是对银行监管的权力如何再分配，以及如何才能实施强有力、高效的监管问题，在欧洲，尽管英格兰银行一直行使道义权力，但90年代风险频出的现实正迫使它与欧洲大陆模式靠近，即以法规为基础，规定银行须遵守颁布的各项比率，而将对银行的实地检查任务交给外部审计师。对于风险的管理与控制，欧洲各国一般强调几方面的重要性：董事会的作用，经理人员素质，谨慎的商业政策，独立管理机构的职能，资本充足率与流动性比率，充分完善的制度保障等。而对具体的措施，则制定了原则的和详细的谨慎标准，分别对银行各种风险加以监控。

二、国际银行业的监管

对跨国银行的监督非一国力量所能奏效，在这方面，巴塞尔协议虽只是一种狭义的、协议式的国际银行联合监管实践，但却是国际银行联合监管最重要的形式，且具有很强的约束性。历次巴塞尔协议由于金融发展背景不同，其内容亦各有侧重。1972年后，巴塞尔委员会注意力转移到国际银行业风险监管上，这主要鉴于工业化国家银行国际化步伐加快，跨国银行相互渗透，网络遍布全球，各国政府当局对其国外金融机构管理与控制离不开东道国的协助。同时，跨国银行对东道国的经济产生了影响，东道国对外国银行也有必要进行管理与监督。

建立银行国际监督制度的初衷，是为了完善和补充（甚至替代）不同国家监督管理体制的差别和许多国家有意识地放松监管已成为一种巨大风险。1974年赫斯塔特银行、富兰克林国民银行的倒闭使这种危机成为现实。在这种情况下，1974年9月，由国际清算银行发起，十国集团以及瑞士的中央银行监督官员在瑞士巴塞尔开会，讨论了跨国银行的国际监督与管理问题，1975年2月成立了常设监督机构——银行管理和监督实施委员会。

巴塞尔委员会的第一个宣言是1975年9月协议，即《关于监管银行海外机构向政府的呈递报告》和形成的第一个文件“对外国银行机构的监督”。1983年5月，十国集团和瑞士中央银行监督官员又通过了修订的巴塞尔协议，即《监管银行海外机构的原则》，1988年7月颁布了《巴塞尔委员会关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》，1992年6月颁布了《关于监管国际银行集团及其境外机构设立的最低标准》。委员会在该领域最重要的文件到目前仍是1988年确定的关于资本规模和标准的协议。

“1988年协议”最关键的是明确了银行盈利性与安全性在很重要的程度上与其资金基础的规模有关。在80年代，迅速发展的日本银行业资本充足率与美国、西欧等差别较大，从而产生了不平等的竞争；此外，资本比率的高低又直接影响了各跨国银行的偿债能力。该协议为资本与表内表外科目的风险资产之间的比例设定了一个总体目标值，各风险资产各占有一个相应的风险权数。到1990年底，资本与风险资产比即资本充足率目标为7．25％，到1992年底达到8％的终极目标，其中核心资本占总资本比例不少于1／2。该协议对资本充足率的量化规定，是国际银行业监管的历史性进步。1992年协议强调了母国担任协同监管中心角色的义务，确保对外国银行进入市场过程的明确监管，从而对1988年协议的实施提供了条件。

“1988年协议”把银行资本划分为核心资本与辅助资本，核心资本包括实收资本、公开储备和不完全拥有的子银行公司中的少数股东权益，其特点是价值相对稳定，资本在帐目上公开反映，资本与银行盈利率和竞争能力有密切关系，可作为衡量资本充足率的基础；辅助资本包括未公开储备、资产重化储备。普通准备金与普通贷款呆帐准备金、债务性资本工具和初级长期债券。美国1986年将一级资本／总资产比率定为55％，之后又建议结合表外业务考虑风险。英格兰银行直到1980年才形成对资本适宜度的公开看法，采用了两种齿轮比率进行衡量，并掌握了0－2共7个权数评价各银行的资本适宜度。在80年代巨大风险压力下出台的“1988年协议”，把风险划分为资产负债表内不同资产种类的风险、表外项目风险及国家风险，采用加权计算法计算资产风险，并根据各类资产相对风险算出风险权数，以此衡量资产的风险大小。

三、对外资银行的监管

七八十年代，随着外资银行在美国金融市场上业务量的增长，美国联邦当局开始对其经营活动进行立法，1978年通过了《国际银行法》，此前，外资银行在美活动只受制于州法律。《国际银行法》制定了一套针对外资银行活动的联邦法律体系。该法规定，在美国境内的外资银行享有与美国本国银行同等的待遇：（l）将外资银行任何新的跨州设立分行的经营活动限制在与美国银行所能从事的同等活动的范围内；（2）外资银行与美国本国银行交纳相同的存款准备金；（3）对外资银行从事美国证券交易及美国的其他非银行业务活动进行限制；（4）外资银行经营零售业务，联邦存款保险公司可以为其提供存款保险。

进人90年代，美国国会通过了两个法案，加强了对外资银行的监管，第一个法案是在外资银行在美国的业务活动大量增加时，由国会于1991年通过的《加强对外资银行监管法》。该法在以下几个方面增加了联储对外资银行监管的权力：（l）一家外资银行进入美国市场或扩大其在美国的业务，需联储事先审核；（2）联储在考虑上述申请时，必须收紧审批标准；（3）外资银行在美国设立代表处必须得到联储理事会的批准；（4）要求联储对外资银行在美国设立的所有分支机构每年至少检查一次。第二个法案是《1991年联邦存款保险公司改进法》，该法对外资银行有一些特殊的规定：外资银行在美设分行要经联储批准；外资银行要接受联储检查；对外资银行接受10万元以下存款设限，等等。

四、对衍生金融产品的监管

衍生性金融产品是期货、期权。证券、货币和利率掉期等投资工具的总称，是一种交易合约，标的一般是货币、证券等具体商品或市场指数。进人90年代，衍生金融产品得到了空前发展，根据美国会计检查院1994年发表的数字，远期、期货、期权、掉期四种交易成交额1989年仅约7万亿美元，到1992年则达17．6万亿美元，猛增近2．5倍。另据《华尔街日报》载，1993年底衍生金融工具持仓额达15．1万亿美元，且增长势头迅猛。衍生工具发展得如火如荼，其原因是多方面的，可以肯定，它是商业银行对外部环境和内部制度变革的一种更好适应，对规避风险、提高资产质量、增强收益稳定性、满足市场需求都具有创造性意义。

当然，任何事物都有双面效应，90年代发生的一系列金融事件证实了衍生工具巨大优势下隐含的巨大风险。1995年巴林银行新加坡分行交易员里森因长期违规操作衍生工具交易，导致这家历史悠久的商人银行倒闭；时隔半年，日本大和银行纽约分行副行长井日俊英同因使该行损失约11亿美元，导致该行被逐出美国市场。这两大事件震惊了全球银行界，敲响了对衍生工具监管的警钟。

随着衍生工具的迅速发展和对其风险的辨清，国际金融界和各国监管机构对衍生工具的认识已趋于统一：监管不力是衍生工具最大的风险来源。这种监管不力更多的是表现在技术上，1988年巴塞尔协议就要求开展国际业务的银行风险资本充足率应该限制在8％以上，但由于衍生金融交易的盈亏不在资产负债表上反映，只在表外反映。对衍生金融交易监管的落后使得近年来衍生金融交易损失惨重的事件频频发生，为此，世界各国和国际金融监管机构正努力寻求有力的监管措施。

措施一。由美国联邦储备委员会前主席沃尔克主持的一个研究机构在1993年7月提出了监管衍生工具的四项原则。一是从事衍生金融商品交易的机构及主管当局必须制订一套完善的风险管理、交易咨询收集的制度。二是交易所、票据交换所与央行必须强化交易、清算以至于交割的管理。三是根据各项衍生金融商品的特性，将需要向主管当局汇报的交易资料标准化，以确保主管当局能够借此评估交易本身以及市场的风险。四是衍生金融商品的投资人，尤其是市场大户必须与主管当局合作，遵从相关的交易法令以促进市场的稳定。除了上述四项外，我们也许还可以从巴林和大和银行事件中得到教训，就是交易员的选择。如果滥用其交易权力，足以使市场掀起滔天巨浪，衍生金融商品最难控制的风险就是人的风险。

措施二。1994年7月，巴塞尔银行监管委员会和国际证券业协会组织联合颁布了对衍生工具风险的监管规定，国际证券协会组织规定：（l）各董事会或管理机构在制定风险管理政策、程序及风险防范监督时应包括衍生金融工具，并明确建立责任机制，以便准确及时地掌握这一管理状态：（2）应设置独立的市场风险管理体系来处理、监控风险状况，并建立评估体系或模型；（3）应建立独立的信贷风险管理部门来考察信贷风险的标准、限度，并审查其杠杆作用及降低风险的具体办法；（4）鉴于衍生金融工具的快速演变及其复杂性，交易各方应运用诸如财会、监管等适当的方式予以防范；（5）交易商无论是一个实体或集团均应每日作一次风险评估；（6）交易商记帐、信息体系应能保证及时记录、确认、核批等；（7）交易商应不间断地监测其资金运行状况，其中包括现金流量等。巴塞尔委员会还将听取各方建议，并准备提高资本充足率，这一提案在1995年底通过，并将于1997年底正式生效。该提案允许银行通过自己估计风险值的内部风险管理模式参与最低资本标准的框架设计。这一提案的优点在于：实现了监管目标与金融机构的资产组合政策的统一；消除了刚性的最低资本标准扭曲银行活动的负效应；有助于资本标准不断调整，把新产品考虑在内；刺激银行不断改善内部风险管理。

五、商业银行内部自律

商业银行内部自律即建立内部稽核监控体系，是防范风险的根本战略，它是银行稽核部门对全行业务经营、制度执行、资金运用、经济效益的经常性监控，旨在正确反映业务现状、监督经营管理、防范风险。要保证内部自律功能的实现，内部稽核监控系统应有明确的监控目的和必需的资料、独立的机构和人员、科学的监控方法和程序、跟进稽核办法以及向有关部门及领导者反馈信息的整套制度。

美国商业银行内部一般都有稽核部门和稽核人员，与联储的稽核构成内外结合。内部稽核的主要职能是检查银行的业务和帐务是否正常，参与银行制订现行的业务政策并检查执行情况，参与银行内部法规的制订；参与评估机构工作。内部稽核的工作要达到以下5个目的：（1）判断上述职能是否在有效的情况下实施；（2）估价内部稽核是否具有独立地位，如果内部稽核卷入了日常业务就有可能丧失这种独立性；（3）判断内部稽核的有效性是否充分发挥；（4）确定内部稽核的可依赖程度；（5）判断内部稽核的组织结构在贯彻董事会决策上的效能。实现上述目的，内部稽核机构及职能的独立性、人员资格等是关键。

对于稽核对象的重大业务要定期稽核，进行积累，以便掌握规律，及时发现问题。要能阅读所有书面材料，其他服务项目（包括代理买卖、保管）都要有帐。稽核人员应具有比较高的工作效率，以便尽快发现问题。

中国目前的外部监管体制是中国人民银行和审计机关联合监管，已初步建立起了一套法规制度，内部稽核制度正处于加强之中。但比之发达国家，我国的稽核监管体系及制度等还相差很远。如何借鉴发达国家经验，吸收教训，改革和完善现有制度、政策，以确保金融体系稳定有效地发展，提高金融效率，仍将是一个严峻的任务。






原作者：刘振亚 姚文雄
来 源：中国银行国际金融研究所

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