市场经济要求法制化、规范化，要求公平竞争条件，要求打破地区分割，形成全国统一市场； 要求加强中央政府的宏观调控。市场经济的这些内在要求， 只有实行分税制才能得以实现。分税制的实质和主要内容是要建立中央和地方两套独立的税制。因此， 凡是实行分税制的国家， 都十分重视中央与地方两套税收体系的建设，并在这方面积累了一些经验，有一定的规律可循。我国从９４年起在全国范围内统一实行分税制财政管理体制，以分税制改革为核心， 将进一步促进税制改革及政府机构改革，促进财政预算管理体制改革，促进企业改革的深入进行。虽然９４年的税制改革， 使我国初步建立起了适应社会主义市场经济要求的地方税制， 并取得了初步的成效，但由于理论上的不成熟和实践上的经验不足，我国的地方税制还存在不科学、不合理的成分，需要在实践中不断改进、不断完善，而市场化取向的改革，客观上要求我国财税体制向国际惯例靠拢。国外地方税设计与改革的成功经验对我们是很好的借鉴。

世界各国按不同政体，大致可分为联邦制国家和单一制国家两类。由于各国具体情况千差万别， 经济发展水平、文化历史传统以及政治经济体制各异，其财权集中与分散的程度亦不尽相同，地方政府治税理财的方式也是各具特色。我国市场经济建立， 分税制模式都取自于美国、日本一些国家的成功做法，下面就美、日、 中地方税制作一比较分析。

一、美国地方税制及其特点

１、美国的地方税制

美国是一个联邦制国家， 美国宪法把美国政府分为联邦、州、地方三个级别。与三级政府相适应， 税收也实行三级管理。各级政府都有明确的事权和独立的征税权。其基本特点是：

第一、税种上划分联邦税、州税和地方税， 自成体系，各级政府都有 “当家”税种， 主要税种同源分享。联邦税收体系以个人所得税、 公司所得税和社会保险税三大直接税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税；州政府的税收体系是以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、 遗产税以及其他税种；地方政府的税收体系以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其他税种，以及规费。 州政府主要收入来源是销售流转额征收，占州政府的58.3%。这种税直接对工商企业的商品或劳务的生产和销售流转额征收， 其优点是州政府可用较低的名义税率和保证费用得到大量收入，征管效应强，为州政府提供了稳定的税源。由于固定资产代表一种相当长远的资本投资形式， 因而能成为地方政府一个丰富的税源，所以财产税在地方政府收入中的比重达75.98%。上述三级税收体系表明， 美国各级政府之间划分税种并不是绝对的， 一些主要税种由中央和地方共享税源，采用税率分享的办法划分收入，这是美国分税制的一个显著特点。 由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、薪工税、 销售税、消费税等；由联邦和州政府共同开征的税种有遗产和赠与税； 由州政府和地方政府共同开征的税种有财产税。自本世纪70年代以来，地方税收入（州和地方政府税收）占税收总额的比例大致保持在40%左右。

第二，税收高度分散， 地方政府独立行使归属于本级政府的税收立法权和税收管理权。 主要体现在：①联邦、 州和地方三级议会都可以在联邦宪法规定的范围内确定自己的税收制度。联邦税收由联邦自己立法和执行；州税收由州政府立法；地方税收由地方政府立法。 这就使得美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。 ②各州和地方的税收政策差异甚大。例如，在50个州中有7个州根本不课征个人所得税，即使在同一个州内，税权也不统一。在纽约州， 纽约市课征个人所得税，而州内的其他小镇则不课征；销售税是州政府税收的主要来源，平均占州政府收入的30%以上，但具体到各州却又不同，有的高达40%以上，有的只占8%左右；房地产税全国各地不仅税率高低悬殊， 且估价方法也不一样。③联邦、州和地方政府各有一套税务征管机构，征管方式也各具特色。联邦财政部设国内收入局，其机构分布全美各地征收联邦税收；各个州、各个城镇、市区等地方政府也设自己的征管机构，征收各自的税收。这样，一个纳税人经常同时向几个税务机构交税。 各州的征管方式也不同， 有些州委托联邦国内税务局代征个人所得税， 有些州由州税务局代地方征个人所得税和公司所得税，还有的是州和地方分征。 

第三、 多样化的共享税源协调方式和自上而下的补助制度。为协调好三级政府同复杂的税源共享关系， 美国主要通过税款代征、税种补征、税收扣除、税收抵免、税收免征等方法来加以调整； 为弥补州和地方政府用本级税收收入冲抵本级支出的不足， 美国实行自上而下的补助金制，即联邦对州和地方发放的联邦补助金， 以及州对地方政府发放的州补助金。

二、日本的地方税制及其特点

日本是一个单一制国家，实行中央集权制， 地方行政区分为都道府县和市町村两级， 日本税收也分中央、都道府县和市町村三级管理，但地方的税收管理权限较小，其特点是：

第一、税种划分为国税、都道府县税种和市町村税，每一级政府都以两种税为主体税种。 日本地方税分为都道府县税和市町村税两部分。 中央与地方税划分由国会负责，地方税的划分原则是以事权划分为基础，以受益原则为依据，各项税种之间上下兼顾。按现行税制结构，日本共有59种税，其中属于都道府县税的有15种， 属于市町村税的有17种。 各级政府的税收体系均采取双主体结构。国税以个人所得税和法人所得税为主体，都道府县税以居民税和事业税为主体；市町村税以居民税和固定资产税为主体。究其原因， 是这几种税受外在因素影响较小，收入稳定， 能基本保证各级政府的主要支出需要，中央与地方税收分配格局基本呈三分之二与三分之一的比例。

第二、税法由国会制订， 内阁为实施税法而制定政令， 都道府县和市町村等各级地方政府根据政令制订条例。日本在税收管理体制上，偏重于中央集权， 税收立法权都归国会，各税法都要经过国会批准， 地方有独立管理地方税种的权力，但要受国家制定的《地方税法》的限制，地方政府征收的税种原则上只限于《地方税法》中所列的法定税种。不过地方政府出现收不抵支的情况时，可以在法定税种以外开设普通税，但该税的开征和调整必须经过地方议会讨论通过， 并经中央政府批准。地方税的大部分税所实行的正常税率（标准税率）都由地方税法规定，但是对一些特定的税种， 如都道府县税中的事业税、汽车税， 市町村税中的居民税和固定资产税等税种，都规定了税率的上限。还有一些地方税有全国统一的法定税率，地方不得自行改变， 比如车辆购置税、煤气税、事业所得税等就属这种情况。此外， 地方税中还有一些税种，法律上没有规定其税率，由地方自行决定，如法定以外普通税等。

在税收征管上， 日本的税务机构分国税系统和地方税系统，三级政府都有自己的税务机构， 各自征收本级政府的税收。

第三、独特的税收调整制度。在日本， 税收虽然大部分由中央政府征收，但大部分收入都由地方政府使用。为此，日本有一套独特的税收再调整制度， 以弥补地方税收收入的不足。该制度由国家下拨税、 国家让与税和国库支出金三种形式构成。

三、我国地方税制及特点

九四年实行分税制以来， 理顺了中央与地方的分配关系。我国一直实行中央集权管理体制，政权分为中央、省、市（县）三级管理，中央税、 共享税以及地方税的立法权都要集中在中央， 以保证中央调控经济的需要。税收实行分级征管， 中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税分享部分， 由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。

第一、比较彻底的划分税种办法，主要税种归中央，零星税源归地方。建立中央与地方两大税务体系。 中央财政的固定收入包括关税、增值税、消费税、 中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、 各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担20%部分列入地方上交中央基数外， 以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方财政的固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税）、 地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、地方企业上交利润、城镇土地使用税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、 城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、 各保险公司集中交纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农业税、对农业特产收入征收的农业税、耕地占用税、 契税、遗产税和赠予税、土地增值税、 国有土地有偿出让收入等。

中央财政与地方财政共享收入包括增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%， 资源税按不同的资源品种划分， 陆地资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。 证券交易税中央与地方各分享50%。

第二、税收高度集中，地方机动权力较小。

我国税收立法权比较集中， 长期以来我国实行计划经济，传统的体制在市场经济建立初期也难以完全扭转。中央税、 共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央调整经济的需要。 无论是中央返还共享的地方税部分，还是税收法律和主要政策包括开征权、 征税范围等，均由中央政府统一规定。 具体条例由财政部或国家税务总局制订。地方政府只能按国家的税收政策及法令执行。但地方也有一定机动权。比如车船税、房产税的开征、停征由省人民政府决定。 部分地方税种的减免按一定权限报省级税务机关审批。

第三、组织机构。九四年实行分税制以来， 设置了中央税务系统，即省市县设有国家税务局， 实行垂直人员及垂直经费的管理， 负责中央部分税收收入及共享税的收入；设有地方税务系统， 实行人员垂直管理及经费的横向管理，负担地方税的收入。

三、几个国家税制的比较分析与启示。

由于各国的国情不同，各国的地方税制也各有千秋。从这些国家地方税制的比较研究中， 可以归纳出以下几点：

１、从税制的总体结构看， 上述几个国家都注意了地方税制在整个税制中的重要地位。 国外地方税制主要从效率与受益的角度考虑，税收管理级次划分清楚、 简明，注意把各级政府的责、权、利有机结合起来，即以税收自身特征与性质来划分各级政府的税源， 每级政府都有自己的税收，以事权与财权相统一的原则确定税收收入分配的份额。各地的公共需求由地方政府提供， 而地方政府的财力和地方税收紧密相联系。 这样既体现了税收管理的科学性， 又能充分调动政府治税理财的积极性和主动性。因此，地方税具有以下特征：①收入稳定。各级政府都有“当家税种”， 地方税收收入不随景气变化而上下大幅度波动，具有相当固定收入来源。 ②增长灵活。地方税收可随着本地区人口、 所得的增加或通货膨胀而相应增长。我国地方税尤重第三产业， 经济发展要求第三产业结构比例上升，地方税增长前景广阔。 ③税负公平。税收中性要求：富者多缴税， 穷者少缴或不缴，体现受益原则。我国个人所得税比重日益增大， 是地方税潜力很大的税种，公平原则突出， 关键在于如何管理执行。④稽征方便。 地方税的建制考虑了地方政政府的税收行政能力及课征技术，体现了税法严肃性。

２、从地方税的划分标准和方法来看， 充分考虑了不同税种的性质与功能。 并兼顾了地方税收入规模的需求。一般以这样几条原则为依据：一是效率原则， 以组织税收收入的效率之高低为依据，如财产税、 土地税被划分地方税，因为地方政府对当地情况较为了解， 便于征收管理，且征收成本较低；二是充裕原则， 助以税基为特点。凡税基、税源只涉及地区范围的税种划归地方，税基不能流动或难以流动的税种也归地方； 三是适应原则。即以社会经济稳定、协调发展为依据。 划入地方税的一般都是对经济发展较小， 与地方经济发展密切相关的税种。

在地方税的划分方法上，大体有三种形式。 ①彻底的税种划分，划清中央和地方税，互不干扰。 如日本属此类型。②含共享税划分。 将部分税种划分为中央与地方共享税种，如我国增值税，征收由中央税局负责， 分配上中央与地方各占50%。③税率分享。就是对税源采取比例分配方式。美国采取的就是这一办法。

３、从地方税的税种结构上看，发达国家（如美国、日本）主要税收来源一般均以所得税和财产税为主要税种； 发展中国家（如中国）地方税收来源主要为流转税及个人所得税为主。随着经济发展， 第三产业及个人所得税收入将越来越成为地方税收来源。

４、从税收管理权限上看， 绝大部分国家税收管理级次划分都保持和政权级次相一致， 但集权与分权程度相异。各国一般都是通过宪法、 财政法或地方财政法、地方税法等，明确规定地方政府的职责， 在此基础上，按事权定财权，以税种划分为基础， 确定各级政权的征税权。不论政体如何不同， 征税权相对集中于中央是各国的共同特点，中央掌握重要税种的立法权、 解释权、开征停征权等。 但在集权与分权程度及方法上存在一定的差别，概括起来， 可分为三种类型：第一种是以美国为代表的完全分权模式， 即地方税的管理权限全部下放给地方政府，包括税收立法权和其他各项管理权限；第二种是以中国为代表的中央集权模式， 国家全部税收，包括地方税的全部立法权、解释权均属于中央， 地方政府只负责日常征收管理； 第三种是以日本为代表的介于两者之间的中央与地方适度分权的模式。 地方税法的制定权和解释权归中央，但地方有较大的机动权， 如税目税率调整权、税种开征停征权，以及减税权等。

在税收征管方面， 各国都设立了一套或三套税收征管机构，有相对独立的地方税务机构， 实行垂直领导与同级领导相结合，各级政府各自征收自己的税收， 互不交叉。

５、从地方财源结构看，一般而言， 税收管理权限相对分散的国家，其地方税收入的比重相对较高，反之，税收管理权限相对集中的国家， 其地方税收入的比重相对较低。由于地方税只是地方政府收入的主体部分， 分税并不是国家财力的彻底分配， 而是国家全部税收收入基本的或初始的分配。 中央与地方之间的财政关系不可能通过一刀切的办法予以割断，因此， 为了使税权集中与事权分散的矛盾得到缓解， 大部分国家都建立了相应的税收调整制度，以弥补地方财力的不足。 以最大限度地避免在这一问题上可能出现的不规范、 不公平的主观倾向。

[返回上一页] [打 印]