提　要　如何治理城市生活垃圾是全球各国迫切需要解决的焦点问题。我国亦然。因此，我国城市生活垃圾问题现已引起中央和各级政府高度重视和社会各界广泛关注。然而，我国现行的垃圾对策和管理模式已不适应解决这一问题，必须作根本性调整。经过调查研究，并借鉴国外经验提出我国城市生活垃圾的对策应为避免垃圾产生，即源头消减；其次是资源化和减量化，第三是无害化。

关键词　城市；生活垃圾；对策

中图分类号　X705

文献标识码　A

文章编号　1000-3037(2000)02-0128-05

1 我国城市生活垃圾基本概况和管理现状

1.1 垃圾基本概况

　　(1) 垃圾产生量

　　随着城市建设的发展和居民生活水平的提高，我国城市生活垃圾产生量与日俱增。据统计，自 1979 年以来，我国城市垃圾平均以每年 8.98% 的速度增长，1998 年清运量已达 1.15亿t，预计到 2000 年将达 1.2～1.4亿t。

　　(2) 垃圾成分

　　随着人民生活水平的提高和生活方式的改变，城市垃圾的成分变化很大。表 1 显示 1990 年、1995 年和 1998 年北京市城市生活垃圾成分比例。

表 1　北京市城市垃圾成分构成表 (%)
Table 1 Refuse constituent in Beijing

年代	食品	灰土	纸类	塑料	玻璃	金属	织物	草木	砖瓦
1990	24.89	53.22	4.56	5.08	3.10	0.09	1.82	4.13	4.11
1995	35.96	10.92	16.18	10.35	10.20	2.96	3.56	8.37	1.50
1998	36.12	5.64	17.89	11.35	10.70	3.34	4.11	9.12	1.11

　　从表 1 可以发现，我国城市垃圾中的灰土等无机成分下降，纸类、食品、金属、塑料、玻璃和织物等相对经济价值较高可直接回收成分明显上升。垃圾成分的这种变化趋势将有利于生活垃圾的资源化。据调查，国内主要城市的垃圾成分和理化属性的变化基本与北京相同。

　　(3) 容重和热值（垃圾的理化属性）

　　随着我国城市垃圾产生量和构成的变化，其理化属性也发生了很大变化。其一，容重迅速下降；由 10 年前的 0.6～0.8t/m³ 下降到 0.3～0.4t/m³；其二，热值上升：如图 1 所示，1991～1996 年北京城市垃圾热值增长了 2839kJ/kg，北京市每年有将近一半的垃圾热值被填埋而浪费掉。

图 1 1991～1996 年北京市城市垃圾热值增长趋势
Fig.1 The increasing trend of hot output in
domestic waste in Beijing

　　(4) 垃圾危害

　　我国传统的垃圾消纳倾倒方式不仅浪费了资源，也造成严重的环境污染。第一，严重污染空气，垃圾露天堆放，大量氨、硫化物等有害气体的释放，严重污染大气；第二，严重污染水源，垃圾堆放腐败过程中将产生病原微生物、重金属和有机污染物三位一体的污染源，雨水淋入和生物水解产生的渗滤液必然会造成地表水和地下水的严重污染；第三，生物性污染，垃圾中有许多致病微生物，同时垃圾场往往是蚊、蝇、蟑螂和老鼠的孽生地，这必然严重危害着广大市民的身体健康；第四，侵占大量土地，据初步调查，1998 年全国 668 座城市中已有 2/3 被垃圾环带包围。全国垃圾堆存占地累计 5万hm²；第五，垃圾爆炸事故不断发生，随着城市垃圾中有机物质含量的提高和由露天分散堆放变为集中堆存，只采用简单覆盖易造成产生甲烷气体的厌氧环境，易燃易爆。据调查统计，全国至少有 20 座城市出现过垃圾爆炸伤亡事故。

1.2 管理现状

　　我国城市垃圾清运处置主要由各市环卫部门主管。垃圾清运处置过程的管理、监督、运行基本由一家完成，许多城市环境卫生实行市、区、街道三级管理体制。主要费用由政府全额财政拨款，资金短缺，效率低下，缺少科技含量，属于劳动密集型行业。此外，由于城市垃圾对策的法规、资金、工程、技术均停留于垃圾产生之后，即仅是被动地清运、处置，而对城市垃圾的消减、回收和再利用问题没有形成良性循环，从而形成了垃圾量越来越大，污染越来越严重，而治理垃圾的负担越来越重的恶性循环。

2 我国城市生活垃圾对策中存在问题分析

　　改革开放以来，我国对城市垃圾治理投入大量人力、财力和物力，取得了很大成绩。但从整体上看，仍不适应城市建设和发展的需要，存在诸多根本性的矛盾。

2.1 对策视点上的局限性

　　随着经济的发展和消费水平的提高，城市垃圾越来越多，不仅大量浪费资源，而且成为环境污染的要素。这种现象显然违背国务院提出的可持续发展的基本战略。而我国垃圾问题的对策均局限于垃圾产生之后，管理组织、作业队伍、法规设置和资金技术投向，都是针对垃圾产生之后的，是被动接受垃圾的管理对策。为了节省资源，遏制环境污染，减少治污费用，可以借鉴部分发达国家的作法，将垃圾对策的视点和重心前移（图 2），前移到社会物流的源头。在资源开发、生产、流通、消费和废弃物的各个环节上，避免与消减垃圾的产生，循环利用资源，这既节省了资源，又减少了污染，降低了垃圾对策费用。

图 2 城市垃圾对策的新视点
Fig.2 New views on urban refuse disposal

　　对于经过有效消减措施后，而不能不产生的那些垃圾，再度采用垃圾分类、分选、焚烧制能和无机物制砖等办法，使其资源化和无害化。

2.2 管理体制上的被动性

　　目前我国环卫部门既是法规的制定者，又是执行者和监督者；既是管理者，也是操作者。缺少公众参与和行政监督的体制，显然不符合“民主与法制”的发展方向。这种体制给人的感觉是，城市环境卫生似乎完全是政府的事，公众是旁观者。同时，全额财政拨款，没有竞争的机制，必然产生懒惰和低效，这一点早已被社会实践证明。难怪北京的环卫专业职工达到 2.3 万人，高居世界之最。当然，这与环卫行业缺少技术进步，仍处于劳动密集型有关。

2.3 资金渠道上的单一性

　　由于城市垃圾治理一直被视为公益事业，其经费来源于财政拨款。虽然每年政府投入大量资金，但资金缺口越来越大。如北京市 1997 年环卫行业的开支高达 9 亿多元。因此，大力发展环保产业势在必行，实现环境保护工作由被动向主动的转化。

　　培育环保市场，发展环保产业，意在实现利益驱动的市场机制，实现多元投资。在“污染者负担”的原则下，实行有偿服务、适当收费的政策，便可畅通投资渠道，解决资金困难。同时，达到政府、企业与公众共同办环保的目的。

3 关于我国城市生活垃圾对策调整的建议

3.1 对策观念的更新

　　(1) 日本的成功经验

　　日本东京的垃圾产量（图 3）在 1989 年之前，一直以每年 5%～7% 的速度增长；1988～1989 年，由于市政当局全面推行了“垃圾源头消减计划”，将垃圾对策的视点和重心前移到垃圾产生之前，出现了历史上从未有过的现象——持续 7 年回落。在日本，每年有一个不定期的“捡空罐日”。因为，回收 1t 易拉罐，可以少采 2t 铝矿，还可以少建 2t 规模的炼铝锭厂，从而减少了采矿和冶炼带来的工业污染，同时又开展了一次珍惜资源的社会宣教活动。东京的 7000 多名小贩从事废纸回收工作。东京的废纸回收率高达 75%，为造纸工业提供一半以上的原料，仅此一项，每年可少进口 300万m³ 木材，从以上可以看出，日本形成了较为完整系统的垃圾产业，解决了大量的就业问题。

图 3 日本东京都垃圾量的变化
Fig.3 Changes in quantity of refuse in Tokyo of Japan

　　(2) 调整对策序列

　　从垃圾的流程分布看，可将垃圾分为末端垃圾（进入末端垃圾处理处置场的垃圾），前端垃圾（已形成垃圾，可回收利用，未进入垃圾处理处置场的垃圾）和潜在垃圾（通过集约生产和集约消费可以避免的垃圾）三类。通常，垃圾对策从末端越向前移，资源环境效益越好，付出的经济成本越低。

　　以前，也曾经有人提出过：城市垃圾要实现无害化、减量化、资源化。似乎保护环境，无害化处理垃圾为首要。所谓减量化，也主要指焚烧处理。通过上述分析，不难看出，城市垃圾的首选对策应当是避免垃圾产生，其次，是资源化和减量化，第三是无害化。本着这一对策序列，设计规划方案，可达到事半功倍、一举多得的效果。

　　(3) 具体措施

　　垃圾源头消减的方法，应依据垃圾成分和所占比重，以及各城市的具体情况来设计。主要包括：①净菜进城；②限制消费性包装；③循环利用包装物；④建立完善废品回收系统；⑤鼓励生产环节节省资源和循环利用资源；⑥垃圾分类收集；⑦垃圾计量收费，对垃圾排放大户实施惩罚性收费；⑧对电池、灯管和包装等生产企业征收处理费。

　　以“净菜进城”为例，试作经济分析：

　　蔬菜废料——菜根、菜叶、菜帮等不可食部分，如果在蔬菜产地就近剔净还田，可增加土壤有机物含量，修养地力，为 X1；毛菜运进城，其中不可食废料一般占总运输量的 10%～15%，实属无效运输，为 X2；蔬菜废料在城市中转变为垃圾，需清扫收集，为 X3；垃圾运出城外，亦属于无效运输，为 X4；垃圾处理场容量压力增大，增加处理场运营费，为 X5；净菜进城可节省烹饪者的时间及往复无效运输对交通造成的压力等间接效益为 X6，这样，净菜进城的经济效益是 S=ΣXi =X1＋X2＋…X6。

　　然而，我国目前企业（蔬菜公司）认为毛菜价廉，易被市场接受；而净菜的成本和价格偏高，购买力弱。至于垃圾和污染并不在其考虑之列。如果政府不是站在企业的狭窄的视角看问题，而是从社会宏观的角度权衡利弊，则有必要强化净菜市场。如对净菜市场施行短期补贴，使净菜占领市场后，发布禁令——禁止毛菜上市。由于净菜进城起码可以减少垃圾 10%～15%，从而降低垃圾对策支出，那么，短期补贴也是合理的。

　　垃圾源头消减的其他措施，我们均作了简要经济分析。因而得之在我国将垃圾对策的视点和重心前移，不仅是可能的，也是可行的。

3.2 管理体制的调整

　　(1) 管干分开，重心下移

　　实行有效行政监督，自然要管干分开，在管理上，精简机构，实施环境管理的三原则：①双赢原则。既不能以牺牲环境为代价追求经济发展，也不能为保护环境滞后经济的发展。②系统原则。坚持时间与空间上的系统原则。如，垃圾分类收集，必须周密计划。如何分别运输，如何回收利用，如何分别处理等等。在时间顺序上，要考虑宣传、试点、推广、立法、调整组织和有效监督等问题。③边界控制原则。现代城市管理有别于计划经济时代的城市管理。其中，一个突出的特点是分工越来越细，任何一个行业的管理，都不能只靠一个政府部门完成。比如垃圾问题，需要财政支出（财政局）、有偿服务定价（物价局）、交通安全（交管局）、处理场用地（规划局）等等，因此，需要周密分工，仔细界分职责并加强协调。如北京市城市环境综合整治的几次战役，协调各部门一起行动，取得了较明显的效果。

　　环境卫生的操作队伍逐步转化为有偿服务的社会企业组织，并引入竞争机制，按市场规律办事。届时，必须在合理定价、规范服务标准和实施有效监督的前提下，有序展开。以往，我国各市环境卫生的管理重心在上面，即市区两级政府。因此，对街道、社区、小街、小巷的卫生管理与监督，不能保持经常化。因此，在精简市区两级环卫管理机构的同时，责任重心下移就显得十分必要。

　　(2) 加强中介机构

　　近年，国务院提出加强中介机构的战略是正确和必要的。以城市环境卫生管理为例，对垃圾清运处置价位，操作企业与政府和市民拥有相反的思维。这就要有中介机构进行客观公正的测算，提出合理的价位。此外，服务质量和服务范围的评议、技术对策的咨询服务、行业市场的经济分析；企业间的协调平衡等等，都需要中介机构完成。事实上，中介机构应当起到既配合政府，又服务于社会“两肩挑”的作用。从国外的经验看，中介服务机构发达，是精简政府人员和职能的前提和条件。

3.3 资金渠道的拓宽

　　目前，环卫行业的资金来源，基本上是靠市区两级政府的财政拨款。对企事业单位收费，也只是垃圾清运费，不含处理费。所以，我国应拓宽资金渠道，引入企业竞争机制，实行有效的垃圾收费制度。全额财政拨款是计划经济体制下政府行为的表现，它不能适应“排垃圾”这一社会公共行为发展的需要，而有偿服务和“污染者负担”，则是市场经济行为的必然结果，是符合社会发展规律的。

　　收费定价是关键。不能按照现行的低效率的运作方式来测算成本，应当以市场竞争的高效机制来分析定价，以促进企业进步和发展。

　　此外，按人、按户或按单位收垃圾费是不合理的，这也是我们经常采用的“一刀切”式的省事和懒惰的作法。这样，会有“谁排垃圾多，谁得便宜”的感觉，不利于减少垃圾。建议审慎开展垃圾计量收费，计量不等于称重。例如，日本东京把垃圾袋分为 10 升、20 升和 45 升三种型号，10 升的垃圾袋上要贴 10 升的垃圾处理票，以此类推，此票要到清扫局去买，不贴垃圾处理票的垃圾袋，不管收运。这需要街道居委会和环保志愿者多费心，参与监督。

　　垃圾收费获得资金，就可以采取投招标的方式选择服务企业，开展竞争。由于有了投资回报的渠道和保障，就会引来投资者。自然，这个过程不是朝夕可得，须慢慢组织，同时需要制定一系列法规来保证实施。

4 结语

　　1994 年国务院将可持续发展确定为我国发展的基本战略，这一战略思想应当贯彻到我国各行各业的发展规划中。

　　传统的发展模式已引起人类深刻的反思。大量开采资源→大规模生产→大量消费→大量产生废弃物，在出现资源危机的同时，引发环境危机，这必然导致生产和消费的不可持续发展。改变传统的发展模式，首先要降低资源的消耗，根据“物质不灭定律”，资源消耗降低，污染物则会减少，环境压力将自然缓解。与其大规模建设垃圾处理场，则不如少产生垃圾。其关键是提高资源的利用率。为此需要改变传统的生产和生活方式，建立资源循环利用的思想。

参考文献

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