中国的行政区划

文章来源自3edu教育网 一、 中国行政区划的历史演变
历史上,我国的行政区划一般为两到三层,层级主要取决中央和地方之间的关系,是不断发生变化的。
中央政府希望控制的层次越少越好,中央的政令就可以一竿子到底,有利于政令畅通。但是矛盾在于国家太大,层次太少的话,管理有难度。比如秦代辖区相当于现在的一半,所以只设郡、县两级,而到了清代,版图扩大,变成三级:省、府或州、县。到国民政府期间,又变成两级,但其对地方的控制力度有限。于是在特殊时期,比如围剿红军时,又派生出第三级:省政府的派出机构,当时叫专员公署。地理
解放以后,我国延续旧体制,基本上还是沿用元明清几百年来的旧区划,实行“省――地区――县――乡镇”虚四级制。地区是虚的,是省政府的派出机构,不是一级政府。所以有省长、县长,但是没有地区长,只有行署专员。省和县能建立人民代表大会和职能局,地区不能。但20年来地区却慢慢“实化”。上世纪80年代以来,“地改市”和“县改市”全国开花。如90年代,山东省的聊城地区(含东昌府、阳谷、临清、高唐、冠县、东阿等)开设聊城市。地区一级原来算“虚一级”,但地改市后形成了自中央到县的“实三级”因为这一级的市已经建立了人民代表大会。也有县改成县级市的,象山东泰安的原新泰、肥城两县在80年代后就相继设县级市。而“县改市”就是把经济发达的地区切一块,通常是把县城关镇改成市,初始想法是由此来带动整个县的发展。例如山东济南的明水镇改成章丘市后,就大大促进了该地经济的发展,而变成一座全国百强县。
二、 目前行政区划的弊病
1.行政区层次多而乱
《中华人民共和国宪法》规定我国的行政区划是省、县和乡镇三级,还没有条例说可以让地级市管县级市或县,但我们已经执行很长时间了。实际上,存在的行政区划并不完全是宪法规定的三级,而是四级。如果加上区公所、街道办事处等派出机关,有的地区则达5-6级。此外,还存在着各种类型、各种级别的开发区、风景区、管理区等,这些不同的区虽然不是一级行政区,但其机构常在一定范围内行使着一级政府的职能,造成国家行政管理混乱。行政区划层次多,必然会造成国家行政机构臃肿,给行政管理带来不便。
2.行政区划与经济区划的矛盾
一个国家一个时代的行政区划设置模式归根结底取决于当时的历史条件,包括当时的地域范围、自然地理状况、生产力水平、交通通讯能力、民族分布、政治制度等,如果这些条件发生了重大变化,行政区划设置模式也应该相应地有所调整,否则就会制约经济社会的发展。
以福建厦门为例,当地的官员都有一个共同的烦恼:从地区条件看,要发展厦门经济,和南边汕头的协调要比和北边省会福州的协调来得更为重要。但厦门和汕头却隶属于福建和广东两个不同省份。隔省如隔洋,因此闽西南经济合作区谈了多年,但成效却并不显着。
目前类似的事情已非常普遍,特别是在长江三角洲、珠江三角洲以及环渤海经济圈这类问题上,尤为明显。许多地区内部出现的产业雷同,基础设施重复建设、过度竞争等问题越来越严重。而解决这些问题,市场机制已无能为力。因此,打破由于行政区划造成的地方保护主义和诸侯经济,是问题的关键。
我国的行政区和经济区可以说一直是一致的,这就制约了经济的发展。行政区和经济区本来没有什么关系,经济可在政区之间自由流动。而目前我们地方政府既是政治管理机构,又是经济管理机构。审批等各项权力都限制在政区范围内,行政层级多,行政成本高,影响了办事效率,对经济发展制约大。
最好的设计是经济区和行政区分开,政府只是服务,不管管理,那么行政区怎么变都不会阻碍经济发展,但目前我们还做不到。
3.省级行政区数目偏少
有关资料显示,中国人口在5000万以上的省就有个,7000万以上的有5个,8000万以上的有三个。如果仅考虑6个行政区划城市(京津沪渝港澳)之外的28个省、自治区,则中国单位区划平均人口要达到4600万,是全世界单位一级行政区划平均人口最多的。
以法国、德国的情况来看(法国55万平方公里,5780万人口,设22个大区,96个省;德国35.7万平方公里,8027万人口,设16个州),中国现行的一级行政区显然划的过大。由于省太大,一省之内各地自然条件、人文传统与经济利益差别过大,居民共同感兴趣的话题不一,在政治和文化生活上都不利于人民自治原则的更好落实。
另外,就目前的情况看,一些大省,如山东、河南、四川的人口都已超过或接近1亿,这至少会带来两个弊端:一是省政府和中央政府讨价还价的能力过大,二是省政府管理不过来,结果在宪法规定的三级政府之又加入了一级不受宪法承认的地区行署。层次过多,体制变得臃肿和没有效率,中央的决策就往往因为层层下达而难以贯彻。
4.行政区划缺乏标准
行政区域的划分没有具体的标准,一些地方调整行政区划不是根据客观经济发展的需要,而是为了提高等级、安置干部,造成行政管理体制的混乱。此外,县改市后形成的区域是城市和乡村的混合体,在管理上难以操作,也给统计带来混乱。
三、行政区划应坚持的原则
在进行行政区域的划分时,应该考虑政治的、经济的、民族的、历史的和自然的有关因素。行政区划要有利于发展大城市,有利于各地区均衡发展,有利于遏止地方保护主义和地方割据,有利于社会多样化,有利于少数民族的利益,有利于民主监督,有利于整合并协调新设行政区划的经济发展。
三、 行政区划的方向
1.缩省、撤地、强县、合并乡镇
要减少行政管理层次,适当划小省区。一般来说,划小省区的办法有三:一是将一个省一分为二,二是从几个省中划出一块再设一个省,三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。大多数学者认为第三种办法较好一些,它增加机构少、震动小,比较容易被地方接受。有学者想以山东省的青岛、烟台等地为中心,从周围的潍纺、日照等地分一部分地建省或直辖市。另外还有一种方法是可以扩大现有直辖市的行政区域,如北京、天津可以与河北一起统筹规划,上海可以与江苏、浙江一起考虑。
大部分学者建议将我国划分为50-60个省级行政区,由省直接管辖县级行政区,撤消地区、盟、自治州等省与县的中间层次。
2.市县分类分等管理
实行市县分类分等管理,综合考虑人口、面积和经济社会发展水平,将市县分为若干等,因地制宜,、区别对待,分类管理,为地方指定有关政策法规提供依据,促进社会、经济、生态效益的全面提高。
参考资料:
1.《中国行政区划的演变与指向-----专访复旦大学历史地理研究所周振鹤教授》,南方周末
2.《中央和地方将重新分权,省级行政建制可设50个》,和讯网
3.《中国地理》,赵济、陈传康主编,高等教育出版社

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